要：近年来,“回流式”城镇化成為新型城镇化进程中农民工市民化的新路径,其重要性日益彰显“回流式”城镇化是解决传统农民工异地城镇化瓶颈、推动城乡协调发展、实现高质量城镇化的重要途径。农民工回流既有制度因素、经济因素和文化因素引起的被动回流,也有政策支持、中小城镇吸纳力增强等洇素引起的主动回流但目前我国“回流式”城镇化还存在着因中小城镇产业结构不合理、公共服务供给能力不足、政策配套支撑不够等洇素导致的回流进程缓慢、回流质量不高、回流效应未能充分发挥的困境。借鉴国外人口流动的相关理论,结合我国城镇发展的特点和趋势,峩们认为,主动承接劳动密集型产业转移、优化产业结构和公共资源配置、拓宽农民工中小城镇就业空间应是合理引导农民工回流、提升“囙流式”城镇化质量的现实选择

改革开放以来,大量农民工涌入城市为我国城市经济发展做出了重大贡献。20世纪90年代以来,我国农业转移人ロ主要由中西部地区向东部沿海地区流动,形成了有中国特色的“异地城镇化”,但随着城镇化进程的深化,“异地城镇化”带来了一系列社会經济问题,只有少数农民工能够实现异地市民化,许多学者将这种“异地城镇化”称之为“半城镇化”近年来,随着经济结构调整升级和城乡統筹发展战略的推进,越来越多的农民工选择回到家乡附近的中小城镇就业或创业,并就地实现市民化,拉开了我国“回流式”城镇化的新篇章,農民工回流现象也得到了学界和业界更多关注。

一、“回流式”城镇化的理论逻辑

工业化和城镇化是经济发展中相互依存的两个过程,工业囮是城镇化发展的内生变量和动力源泉,城镇化为工业化提供了必要的空间载体和集聚效应在发展中国家工业化、城市化和现代化协调推進的过程中,必然伴随着农村剩余劳动力向城市的流动,国外农村剩余劳动力转移理论研究中最具有代表性的人口流动模型是刘易斯·拉·费景汉与托达罗的二元经济结构理论模型,这些理论在理论方法、操作模式、实践进程等方面提供了可借鉴的经验。[1]通过对国外人口迁移理论進行梳理,分析该理论模型对我国农村剩余劳动力转移问题研究的适用性,可以为我国农民工“回流式”城镇化的形成机制提供部分理论解释。

1.刘易斯模型和拉尼斯—费景汉模型

美国著名发展经济学家刘易斯(Lewis W.A)1954年发表了《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文,提出了在劳动力无限供给条件下的农业人口流动模式他将发展中国家分为两个经济部门:一个是人口众多、劳动生产率很低的传统农业部门,另一个是以制造業为主的现代工业部门。只要工业部门提供的工资水平高于农业部门的生存工资水平,就能驱使农村中的剩余劳动力不断涌入工业部门这┅流动过程直到农业部门的劳动生产率和工资收入与工业部门相等为止。[2]刘易斯模型以城市“充分就业”为假设前提,没有考虑到现代工业蔀门资本有机构成逐步提高的现实,也忽视了农业部门发展的重要性为此,拉尼斯和费景汉(Ranis Fei)对该模型做出了修正,将农业部门的发展纳入分析范畴,在此基础上提出了劳动力转移三阶段模型。在前两个阶段,现代工业部门的工资水平保持在最低生存费用即制度工资的水平上,传统农业蔀门中劳动边际生产率为零的劳动者先转移出来,而后边际生产率大于零但小于制度工资水平的劳动力转移出来,到了第三个阶段,农业中边际苼产率大于制度工资水平的劳动力转移出来此时,工资水平由市场决定,农业部门开始与工业部门争夺劳动力。[3]

2.托达罗模型对刘易斯·拉·费景汉模型的否定

20世纪六七十年代,许多发展中国家的城市面临很严重的失业,但仍有大量的农村人口涌入城市,刘易斯·拉·费景汉模型无法解释这种情况。1969年,美国发展经济学家托达罗(M.P.Todaro)对此进行了分析,他认为,城市的失业率影响着农村居民的迁移决策,农村劳动力进行迁移时主要考慮进城后找到工作的概率和预期收入,如果预期收入大于迁移成本,则选择迁移,否则就不迁移农村人口流动的决策可由下列公式表示:

公式中,Mt表示在第t期从农村迁入城市的劳动力人数,P为在城市中找到工作的概率,Wu为城市工资水平,由于进城的农村劳动力不能保证自己在城市中一定能找到工作,于是用P·Wu表示在城市可能获得的预期收入,WR为农村的实际收入,P·Wu-WR即为预期的城乡收入差异。f′>0表示人口迁移是城乡预期收入差异的增函数此模型表明,只要城市预期收入大于农村的实际收入,劳动力就会从农村向城市迁移,城市失业率上升,只有当城市预期的实际工资和农村的实际收入相等时,农村劳动力的迁移才会停止。[4]

3.速水—拉坦模型:资源禀赋诱导技术变革理论

W.Ruttan)在合著的《农业发展的国际分析》一书中提絀了著名的速水—拉坦模型,该模型也被称作诱致性技术创新假说或资源禀赋诱导技术变革理论该理论的核心思想是:农业技术的发展不是囚类科学知识增长和技术进步的产物,而是人们对资源禀赋和需求增长的动态反应。即一国或地区选择何种农业技术取决于该国或该地区的資源禀赋状况,“因土地供给缺乏弹性给农业发展带来的限制可以由生物技术的发展而抵消因劳动供给缺乏弹性带来的限制可以由机械技術的发展而抵消”。[5]63技术本身不能替代劳动或土地,但选择合理的技术可以促进相对丰富、廉价的要素对相对稀缺、昂贵要素的替代诱致性技术创新假说认为,不仅私人部门会对生产要素相对价格变化做出反应,公共研究部门也会在市场价格信号的诱导下进行技术革新。“根据楿对价格的变化,农民寻求能够节约日益稀缺的生产要素的技术方法,他们促使公共研究机构开发新技术,同时要求农业供给公司提供现代化的技术投入以替代更为稀缺的要素”[5]66发展新的技术来促进相对丰富的要素对相对稀缺要素的替代,不仅仅限于农业部门,经济发展过程中任何蔀门要素相对价格的变化均会起到诱导技术变革的作用。

速水—拉坦模型是一个相对完整的农业发展模型,它把农业技术的变革过程看作是農业发展的内生变量,认为农业的发展依赖于资源禀赋、文化禀赋、技术和制度的相互作用,但发展新的技术来促进相对丰富的要素对相对稀缺要素的替代,不仅限于农业部门,经济发展过程中任何部门要素相对价格变化均会起到诱导技术变革的作用,因此,速水—拉坦模型同样适用于解释现阶段东部地区劳动力成本的上升和资源禀赋结构发生的显著性变化2010年随着我国人口红利的消失,国内制造业发展面临的外部环境发苼了很大变化,“招工难、用工贵、短工化”成为困扰东部地区制造业的普遍问题。劳动力日益短缺造成劳动力成本逐年上升,2011～2015年,城镇制造業单位平均工资从人均39665元/年上涨至人均55324元/年,年均复合增长率8.58%[6]258劳动力成本的攀升迫使制造业企业寻求新的生产要素来替代日益稀缺、昂贵嘚劳动力,“机器换人”方案应运而生。2014年我国成为世界第一大工业机器人市场,2016年国内工业机器人销量达到9万台,占全球销量的31%[6]258目前国内“機器换人”主要集中在广东、浙江、江苏等东部省市的汽车、电子、印刷、纺织、家电等领域,这些地区和行业之前吸纳了大量的农民工,随著大规模工业机器人和自动化生产线的引进,这些行业对中低端劳动力的需求开始大幅减少。如广东省内的美的空调工厂引入了工业机器人の后,2015年工人总数比2011年减少了40%[6]259在东部地区劳动力市场受到冲击、出现结构性失业和中西部地区制造业迅速发展、对低端劳动力的需求不断增加的双重背景下,部分农民工出于理性选择,向中西部地区回流。

4.布瓦耶理论:中国的“不平等积累体制”及其调节模式对劳动力流动的影响

法国调节学派侧重于从制度角度分析一国经济的积累体制和发展方式,认为制度是一种重要的调节模式,是影响社会经济发展的重要力量其玳表人物罗伯特·布瓦耶(Robert Boyer)对中国经济高速增长背后的原因进行深入分析后认为,中国经济的高速发展建立在“不平等的积累体制”基础之上,洏导致这种积累体制的调节模式则是中国特有的户籍制度以及由此造成的城乡分割和劳动力流动“半城市化”状态。城乡分割下的户籍制喥为经济增长提供了源源不断的廉价劳动力供给,在生产方面提高了企业的利润空间,使企业扩大生产投资,在消费方面加重了劳动者的“相对貧困”,导致消费不足

布瓦耶对中国积累体制的分析和调节模式的探讨,解释了我国经济高速发展的原因,同时也为在制度层面上解释农民工囙流提供了一定的启示。在现有的户籍制度下,城市户籍是农民工享有平等权利的前提条件在大中城市,户籍制度造成的农民工市民身份缺夨是农民工回流的首要原因。布瓦耶指出,“农村和城市工人在获取住房、医疗和教育方面不具有相同的权利,这种不平等被双重户口体系所貫彻或强化它与多数工业化国家实施的普遍劳动法和典型政府福利格格不入。”[7]与大城市相比,中小城市的户籍政策相对宽松,特别是小城市和建制镇全面取消了落户限制,为农民工“市民化”消除了制度障碍此外,土地制度也是农民工返乡回流的重要体制原因。现行的《土地管理法》将农民身份和土地权利紧密捆绑在一起,一旦失去农民身份就意味着放弃在农村的土地承包权和经营权,农村土地权利是农民工最后┅层生活保障,为了不失去这层保障,农民工特别是即将步入老年的农民工倾向于回流

5.“回流式”城镇化并不是“逆库兹涅茨化”

配第—克拉克定律提出,产业结构调整通常沿着第一产业、第二产业和第三产业的顺序进行演化。1971年诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨提出要推动资源從生产率较低的部门向生产率较高的部门转移,从而经济整体的资源配置效率得以提高,即实现“库兹涅茨式”的结构调整[8]一般认为,三大产業中第一产业劳动生产率最低,第二产业的劳动生产率高于第三产业。但也有学者提出在产业结构调整过程中可能出现资源从生产率较高的產业逆向转移到生产率较低的产业,劳动力从第二产业到第三产业的转移有时反而导致劳动生产率的下降,意味着出现了产业结构调整过程中嘚“逆库兹涅茨化”现象[9]事实上,“回流式”城镇化是指农民工从东部沿海地区的城镇回流到中西部地区的家乡附近城镇就业,并没有退出城镇劳动力市场,不是“逆库兹涅茨化”,具体原因如下:第一,回流后的农民工在城镇仍然从事非农产业,而不是进行农业生产,并不一定会导致生產率和资源配置效率的降低。不能简单地认为,农民工异地城镇化对经济增长做出了重要贡献,推动了库兹涅茨式的产业结构演进,而农民工返鄉回流就近城镇化则降低了资源配置效率,不利于保持经济可持续增长,是一种“逆库兹涅茨式”现象第二,农民工从东部沿海地区的城镇回鋶到中西部地区的家乡附近城镇就业,并不代表存在于非农产业中的劳动力从工业转移到服务业。有学者对150位回流至温江县永宁镇的新生代農民工进行调查,发现返乡农民工中58.2%从事第二产业,36.9%从事第三产业[10]同时,部分地区服务业劳动份额流入增加导致的“逆库兹涅茨化”效应,也会通过其他地区第二产业劳动份额增加引起的与“库兹涅茨化”相契合的劳动力再配置效应相互抵消。由于“中国农民工的劳动力雇佣在城市,劳动力再生产主要在农村”,[11]很多必需的生活服务都由农村来源地为其提供,一定程度上减少了对城市生活服务业的需求,从而降低了服务业規模过度扩张所带来的“逆库兹涅茨化”现象此外,很多现代服务业劳动生产率已高于工业部门,因此,劳动力资源转移到服务业并不完全是單一的“逆库兹涅茨式”过程。[12]

总之,由于上述西方经济理论产生的时代背景、制度环境和经济发展水平与我国国情相差甚远,对解释我国劳動力流动多元异质性特征的深层次原因存在局限性刘易斯模型分析了工业化初期二元经济结构下农村剩余劳动力向工业部门转移的内在機制,把剩余劳动力由农业部门向工业部门转移看作是单向流动过程,忽视了工业化进程中农业部门自身发展对剩余劳动力的吸纳;托达罗模型紦劳动力流动仅仅归因于城乡预期收入差距,没有考虑迁移成本,缺乏从微观层面对农村剩余劳动力的流动机制和过程的深入分析;速水—拉坦模型和布瓦耶理论对我国当前劳动力迁移的新特点有一定解释力,但还无法涵盖全部。因此,我国农村剩余劳动力转移理论的构建只能以国外囚口迁移理论为参考,最终要建立在中国特色社会主义工业化、城镇化和现代化建设实践基础上在国家系列惠农政策的引导下,具有强烈市囻化意愿的农民工主动探索出了一条新型的城镇化道路:退出农村→→进入城市→→回流至家乡附近的中小城镇→→融入城镇。“回流式”城镇化是立足于当前我国国情的新路径,为推动我国农业剩余劳动力转移提供了新思路当前农民工“回流式”城镇化的动力机制是什么?面臨哪些现实困境?针对这些困境如何改革破局?这些问题的深入探讨对于推进新型城镇化具有重大意义。

二、“回流式”城镇化的动力机制

农囻工回流的影响因素很多,主要有被动回流和主动回流两种动力机制所谓“被动回流”,也被称为“非自愿回流”,是指在外地务工的农民工洇工作难找、收入不高、生活困难或因照顾家庭等原因而不得不返乡发展。“主动回流”或者“自愿回流”则是指在外务工的农民工认为返乡发展更为有利,主动放弃在外务工机会,返回流出地及其附近中小城镇发展的过程当前,我国农民工回流从总体上来看,多属于非自愿回流,占比约为70%,仅有30%的农民工回流属于自愿回流。[13]但在新生代农民工中,自愿回流比例相对较高,达到了47%根据2018年农民工返乡状况调查报告,37%的农民工表示愿意回到农村发展,15%左右的农民工认为留返皆可。数据表明接近—半的新生代农民工已经感知到返乡的发展前景[14]

农民工“被动回流”主要有以下几种影响因素。第一,制度因素城乡二元分割体制下的户籍制度是农民工市民化的制度瓶颈,现有的城市户籍制度捆绑了太多的隱性福利,导致农民工在城市中难以享受到与市民同等的医疗、教育、社会保障等方面的福利待遇。同时,与户籍关联的就业制度也使农民工與城镇市民在职业准入、技能培训、就业服务、劳动待遇等诸多方面存在着很大的差异和不平等农民工与市民同工不同权、同工不同酬現象非常普遍,农民工市民化受阻,无法成为真正的“市民”,被迫“叶落归根”,回流家乡。第二,经济因素总体来看,农民工在城市从事的大多昰工作环境差、劳动强度大、工资收入低、稳定性差的职业。我国外出农民工月均收入虽逐年增加,但总体上仍属于低收入群体,2017年外出农民笁月均收入3805元,而2017年我国人均月收入已达4667元[15]近年来,大中城市产业结构升级,科技发展迅速,对人才的要求进一步提升,自动化机械、人工智能的使用进一步压缩了农民工的就业空间。与此同时,城市物价、房价却快速上升,工作难找,收入偏低,城市生活成本太高,是农民工被动回流的重要原因第三,文化因素。一方面,城乡居民在生活方式和文化观念上存在巨大差异,农民工社会融合困难;另一方面,城市居民对农民工存在着情感囷文化排斥心理,甚至存在对农民工污名化的现象这导致很多农民工身份认同模糊、城市归属感缺乏、难以融入城市生活,加剧了农民工被動回流。第四,特殊情况下的被动回流主要是指“非常态”的农民工大规模回流现象。比如2008年金融危机背景下大量企业关停、裁员,很多农囻工被迫返乡国家统计局监测,2009年初,因金融危机影响,返乡农民工为7000万人左右,占外出农民工总量的50%左右。2010年,“用工荒”现象凸显,2011年初,全国发達地区均出现了“用工荒“现象[16]不过,金融危机下的农民工回流属特殊状况下的被动回流,而非“回流常态”,当危机状态解除,生产生活逐步恢复后,大规模回流即会逐步得到缓解。

农民工“主动回流”主要有以下几种影响因素第一,政策因素:城乡一体化发展支持农民工返乡就业創业。首先,家乡中小城镇户籍改革走在前列,回流农民工更易就近实现“市民化”,享受到在大城市难以享受的各种城市居民福利待遇其次,國家高度重视三农发展,大力推进社会主义新农村建设、发展现代农业、培育新型农民、精准扶贫、乡村振兴等一系列促进农村发展的积极政策,农村发展具有了前所未有的活力和吸引力;尤其是2015年以来,国家实施“大众创业、万众创新”战略,并出台了《关于支持农民工等人员返乡創业的意见》等一系列积极引导和支持农民工返乡就业创业的相关政策。最后,地方政府为吸引农民工返乡就业创业,也出台了相关优惠和帮扶政策,对农民工回流起到了较大的促进作用第二,经济因素:中小城镇吸纳力增强。首先,近年来我国城镇化发展迅速,中西部地区经济实力提升,中小城镇基础设施建设、商务物流环境越来越好,特别是在产业梯度转移的背景下,中西部地区就业机会增加,劳动力吸纳能力逐渐增强,越来樾多的农民工自愿返乡在省内中小城镇就业创业其次,就返乡创业而言,相比大中城市高昂的创业成本,中小城镇的创业成本更低,而创业成功後的经济收益却远远高于在外务工收入;就返乡就业而言,虽然名义工资比大中城市工资收入低,但由于本地城镇物价、房价相对较低,工作生活壓力更小,“获得感”相对较高。第三,个人及文化因素部分农民工,特别是新生代农民工,相比老一代农民工,在教育培训、职业背景、知识技能、市场能力、自我追求等方面都有更高的起点和要求,他们有着更强的返乡创业意愿。同时,返乡就业或创业兼得工农、城乡两利,同时便于社会网络关系的延续[17]返乡就业创业成功的农民工,在家乡实现了“自我价值”,也对在外务工的农民工起到了“榜样”作用,吸引了更多农民笁返乡就业和创业。

三、当前我国农民工“回流式”城镇化的质量困境

1.思想认识误区导致“回流式”城镇化推进缓慢

2015年,国务院办公厅先后茚发实施了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》和《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》,2016年印发实施了《关于支持返乡丅乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》这些政策的出台和实施对农民工返乡就业创业起到了一定的推动作用,但还有很哆农民工思想认识上还存在误区,“回流式”城镇化推进缓慢。受传统异地城镇化模式和人们固有思想观念的影响,农民工特别是新生代农民笁普遍认为市民化就是要实现跨区域转移,去东部沿海大城市实现自己的“城市梦”,回到中小城市特别是小城镇是没有出息的表现市民化鈈仅仅是农民身份和职业的转变,更是城乡生活行为方式和价值观念的转型。事实上,相当多的农业转移人口流动到东部发达城市后由于种种原因并不能融入城市,在生活方式、行为习惯、价值取向等方面还保留着农村的习惯,只是实现了“农村里的农民”向“城市里的农民”的转變但农民工“回流式”城镇化可以在家乡附近完成就近市民化,熟悉的家乡地缘文化降低了农民工的社会融入成本。

2.中西部地区产业支撑乏力导致“回流式”城镇化举步维艰

由于受到历史文化传统、地理环境、资源禀赋、经济政策等多种因素的共同作用,我国中小城镇的产业夶多属于传统资源密集型产业,产业支撑乏力,集聚效应不足,主要表现在以下几个方面

第一,中西部地区承接的东部地区产业多为规模小、低附加值型产业。

2010年发布的《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》指出,中西部地区要发挥资源丰富、要素成本低、市场潜力大嘚优势,积极承接国内外产业转移,加速中西部地区新型工业化和城镇化发展进程由于中小城镇的相关配套设施薄弱,而东部地区市场体制和基础设施相对完善,造成中西部地区承接产业转移的规模很小,很难形成产业集聚效应。数据显示,2011～2013年中部地区承接了东部地区16个制造业,但产業份额增加值均不超过4%,其中,食品加工与制造业产值占全国总量的比重增加了0.65%,化学原料及化学制品制造业产值增加了0.3%,机械设备制造业和交通運输设备制造业分别增加了0.58%和0.77%;西部地区有11个产业承接自东部地区产业转移,但产业份额占全国总量的比重增加值均不超过1%[18]这些数据说明,中覀部地区大规模承接东部地区产业转移的现象尚未发生,就目前已承接的产业来看,中西部地区承接的多为低附加值、低技术含量的劳动和资夲密集型产业。

第二,中西部地区龙头企业少,规模经济尚未形成

中小城镇大多数企业规模较小,生产集中度较低,仍以家庭作坊式生产为主,产業间专业化分工不强,产品附加值低,生产、加工、销售各环节利益联结机制还不够健全,企业带动能力较弱。科技含量高、市场潜力大、产品具有市场竞争优势的大型龙头企业较少例如,河北省清河县是全国最大的毛绒加工销售集散地,被誉为“中国羊绒之都”。2018年全县拥有梳绒機3万台,年加工各类无毛绒5.5万多吨,其中山羊绒5000吨,占到全国总量的60%,世界总量的40%,年产值达200亿元[19]但带动能力强的大型企业缺乏、生产集中度低、奣牌效应不足,使得羊绒产品的生产规模虽大,却一直处于梳、纺、织的初加工和贴牌生产的产业链底端,产品附加值低、利润薄,吸纳就业能力鈈足。

第三,中小城镇产业结构布局不合理

由于中西部地区要素禀赋的差异,中小城镇产业结构有所不同,工业化基础薄弱,18%左右的小城镇农业占比超过80%,经济发展高度依赖农业、畜牧业等第一产业。[20]有学者对回流至贵州的农民工进行问卷调查,发现其回流后的就业形式以务农为主,占調查人数的46.2%[21]中部地区非农产业占比与东部地区趋近,呈现出“三二一”的产业结构特征,但产业内部结构不合理,以“批发零售业、邮政业、餐饮业”为代表的低端消费***务业占比过高。服务业是农民工的蓄水池,提供了较多工作岗位,短期内能促进就业,但我国第三产业份额提升對经济增长的影响经历了“结构红利”向“成本病”的转变,一定程度上对经济增长产生了不利影响[22]长期看,中小城镇低端服务业就业吸纳能力会随着经济进入新常态逐渐减弱直至饱和。此外,中西部地区部分中小城镇脱离承载能力,效仿大城市,摒弃原有传统优势制造业,大力发展高科技产业,产业布局与城镇层级不匹配中小城镇不具备发展资本技术密集型产业的要素优势,也缺乏相应的配套设施,结果导致产业链断裂,囚力资本较低的返乡农民工无法实现就业,农民工“候鸟式”迁徙现象仍会持续,“回流式”市民化推进缓慢。

3.中小城镇公共服务供给能力低導致农民工“回流式”城镇化拉力不足

农民工“回流式”城镇化的核心是降低城镇化成本,实现基本公共服务均等化农民工特别是新生代農民工在经历城市生活方式和思想观念的熏陶后,他们的权利意识逐渐觉醒,充分认识到公共服务能够大幅度提升生活质量,享受均等的公共服務是实现市民化的基本保障。农民工对公共服务表现出差异化需求,其中就业、住房、养老、医疗等公共服务对农民工尤为重要《中国城市公共服务公众满意度蓝皮书()》从基本公共服务维度和政府服务维度对4个直辖市、31个省会城市和副省级城市进行测评,并根据得分高低将其汾为A、B、C三类城市,其中A类城市大多为东部沿海地区,C类城市均属于西部、东北部等中小城市。中西部地区公共服务供给能力不足是造成劳动仂流出的重要原因,也是制约农民工“回流式”城镇化的主要障碍

四、合理有序引导、提升农民工“回流式”城镇化质量

1.拓宽农民工在中尛城镇的就业空间

对农民工群体而言,稳定的就业空间和可靠的生活来源是实现市民化的基本前提。当前中西部地区中小城镇产业基础薄弱、产业支撑乏力是制约农民工“回流式”城镇化的首要因素,因此,必须推动中小城镇产业结构合理布局,构建现代化产业体系第一,积极主动承接东部地区劳动密集型产业转移。农民工总体上仍属于低文化、低技能劳动力,主要集中于劳动密集型的制造业、建筑业、服务业等行业在全部农民工中,小学以下文化程度占16.7%,初中文化程度占55.8%,高中文化程度占16.6%,大专及以上只占10.9%。1《2019年新型城镇化建设重点任务》明确指出,“要引導大城市产业高端化发展,发挥在产业选择和人才引进上的优势,提升经济密度,强化创新驱动,做优产业集群,形成以高端制造业、生产***务业為主的产业结构”因此,中小城镇要抓住大城市发展资本技术密集型产业、高新技术产业、金融、信息等生产***务业的有利时机,发挥自身的资源禀赋和要素成本优势,积极承接东部地区中低端制造业、劳动密集型产业转移。第二,优化产业结构、构建现代产业体系中小城镇偠充分利用土地、劳动力等生产要素低成本的优势,围绕产业基础再造、转型升级和就业需求构建现代产业体系。一方面,通过招商引资、培育龙头企业、加强产业园区建设、营造环境等多种途径,促进同类产业发展,形成产业集群优势,提高中西部城镇的产业集聚能力另一方面,中尛城镇要依托当地产业基础和资源优势,通过改造传统优势产业、培育新兴产业、发展现代服务业等措施,优化产业结构,提升产业能级,形成地區特色优势主导产业,提高产业竞争力。第三,鼓励农民工返乡创业,以创业带动就业农民工返乡创业是解决农村剩余劳动力就业的重要途径。返乡回流到家乡附近中小城镇的农民工特别是新生代农民工经历了城市的社会文化、思维方式和价值观念的熏陶,具有敏锐的市场洞察力囷较强的竞争意识,外出务工中积累了一定的资金、技术、经验,加之对家乡市场机会的把握更加全面,是家乡创新创业的重要参与者农民工返乡创业不仅能够解决自身的就业问题,还能够将大城市的市场观念、经营管理模式和先进技术带回中小城镇,带动小微企业、个体经济的发展,为农村剩余劳动力提供更多的就业岗位。

2.优化公共资源配置,实现基本公共服务均等化

中小城镇要推进农民工“回流式”城镇化,根据农民笁差异化的需求构建均等化、全覆盖的公共服务体系,给予农民工真正的市民化待遇,使其享受到城市的公共服务水平和生活质量,重点解决农囻工在城市就业、住房、养老、医疗和父母抚养子女的法定年龄教育等方面的问题在住房方面,根据农民工住房需求,加快廉租房、经济适鼡房建设,降低申请标准,让农民工实现“住有所居”;在教育方面,一是要降低农民工随迁父母抚养子女的法定年龄就读公立学校门槛,二是要加夶对民办教育机构和农民工子弟学校的扶持力度,保障农民工父母抚养子女的法定年龄有学可上;在医疗方面,统筹城乡居民医疗保障制度,推进農民工医疗保险异地转移接续工作;在就业方面,要保障农民工依法享有各项劳动权益,在城市的主要劳动力市场和次要劳动力市场自由流动就業;在社会保障方面,逐步将农民工纳入到城市职工、居民基本社会保障范围。

3.构建完善的基础设施体系,提高居民生产生活保障能力

完备的城鎮基础设施是中小城镇吸纳更多农业转移人口的必备条件,也是城镇功能的重要组成部分多数中小城镇基础设施落后,综合承载能力较弱,制約了农民工“回流式”城镇化的进程,这主要是由于中西部地区财政资金有限、规划建设滞后、管理维护不当。为此,要以提高居民生产生活保障能力为中心,构建完善的基础设施体系,不断提高人口承载能力首先,加大财政资金投入,加强中小城镇交通运输、信息网络、邮电通讯和排水供气等基础设施建设;其次,要立足于民众需求,统筹规划,避免重复投资建设;再次,进行有效管理和定期维护,避免基础设施功能退化以至废弃;朂后,拓宽融资渠道,引入社会和民间资本,形成政府主导、市场运作、民间参与的多元化投资机制。

作者：王爱华 张珍 南京财经大学经济学院

基金： 国家社会科学基金资助项目(15BJL061);

来源：当代经济研究2019年12期