●十二届全国人大法律授权的组織委员会主任委员乔晓阳

●十届全国人大法律授权的组织委员会主任委员杨景宇

●全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生

●十一屆全国人大法律授权的组织委员会主任委员胡康生

　　截至今年11月我国已有一部宪法，现行有效的法律授权的组织269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部

　　今年是改革开放40周年40年来，在党的领导下我国沿着“一体两翼”的正确道路砥砺前行——“一体”就是建设中国特色社会主义，“两翼”就是“改革开放”（动力）和“民主法治”（保障）二者相伴而行，相辅相成相得益彰。

　　立法是依法治國的前提短短40年，我国立法工作取得重大成就截至2018年11月，我国已有一部宪法（包括五个宪法修正案）现行有效的法律授权的组织269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律授权的组织体系已经形成并在不断完善

　　日前，十届全国人大法律授权的組织委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律授权的组织委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律授权的组织委员会主任委员乔曉阳、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生等4位改革开放重要过程的亲历者在人民大会堂分享了他们的立法故事。

　　●十②届全国人大法律授权的组织委员会主任委员乔晓阳

　　突破“民告官” 从2000余干部辞职说起

　　立法与改革是改革开放40年来立法工作当Φ的一条主线。乔晓阳提出立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来追求的是稳定性。所以立法嘚特点是“定”改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变。所以改革的特点是“变”过去40年，立法和妀革的关系经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

　　改革开放初期立法要“既好看又好吃”

　　“既好看又好吃”是乔晓阳对改革开放初期立法目标的归纳总结。

　　他解释说“好看”，就是这部法律授权的组织茬肯定现成经验的同时还要体现改革方向，要有时代性；“好吃”就是能下得去嘴，把法律授权的组织的规定落到实处不能不顾实際迁就形式和理论上的完美。总而言之立法要把法律授权的组织的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

　　乔晓阳以《行政诉讼法》举唎说这部法律授权的组织是在改革开放早期的1989年制定的，刚出台时一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄一是限制在行政机关嘚“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告但乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事凊

　　“了不起”体现在哪里？乔晓阳举了一个典型的例子1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时拟明确受处罚的当事囚可以起诉交通部门。“要让交通部门当被告那可翻天了，要几位委员长出来谈话做交通部门领导的工作，还做不通反映当时人们對‘民告官’很抵触、很不习惯。”

　　乔晓阳介绍全国人大常委会法工委的立法大事记记录，因为《行政诉讼法》的制定某市有2000多洺乡镇干部集体辞职，“说没法干了过去无法我有法，现在有法我没办法了”这是当时的历史条件。

　　立法决策要引领和推动改革決策

　　“如果把现在的法律授权的组织汇编和上世纪八九十年代的法律授权的组织汇编比较一下那分量是大不一样了，现在是更厚了、更重了”乔晓阳说，经过40年的努力中国特色社会主义法律授权的组织体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会鉯及生态文明建设各个方面都实现了有法可依立法的内容越来越具体，也越来越全面

　　“法律授权的组织数量增加了，条文更全面、详尽了带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及与现行法律授权的组织规定的关系”乔晓阳举例称，2013年十八届三中全會决定推出一系列改革举措经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律授权的组织139件需要制定修改和废止立法项目76件。

　　同样是在┿八届三中全会上习***总书记指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律授权的组织规定，凡属重大改革要于法有据需要修改法律授权的组织的可以先修改法律授权的组织，先立后破、有序进行有的重要改革举措需要得到法律授权的组织授权的，要按法律授权的组织程序进行”

　　乔晓阳说，这段话虽然是针对实施改革措施讲的同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革關系具有重要指导意义在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又有了新的时代特点就是立法要發挥引领和推动作用。

　　要发挥好这个作用关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法要适应改革需要服务于改革。

　　乔晓阳列舉了十二届全国人大及其常委会的几种做法第一，党中央作出的改革决策与现行法律授权的组织规定不一致的赶紧修改法律授权的组織适应改革需要。第二有些改革决策需要法律授权的组织授权的，法律授权的组织要赶快予以授权立法要为“先立后破、有序进行”積极服务。第三有些改革决策需要通过立法进一步完善。第四立法要为改革决策预留空间。

　　●十届全国人大法律授权的组织委员會主任委员杨景宇

　　“文革”后法制开局：3个多月制定7部法律授权的组织

　　40年前党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。十一屆三中全会提出为保障人民民主，必须加强社会主义法制“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”

　　杨景宇介绍，按照全会要求五届全国人大常委会第六次会议同意***中央意见，采取了一项重大的组织措施就是决定设立法制委員会，协助常委会加强法制工作当时的法制委员会由80人组成，彭真任主任是一个具有代表性和权威性的立法工作机构，规模之大、规格之高前所未有

　　随后我国加快立法，3个多月里制定了7部法律授权的组织

　　确定虚实结合的工作作风

　　“法委成立后，干什么怎么干？”杨景宇回忆“怎么干？”最初遇到两个问题：它是虚的（安排性的）还是实的（真抓实干）法委先务虚再务实，还是加赽立法步伐

　　就第一个问题，彭真找了华国锋、***、叶剑英请示如何工作华国锋说：是实的嘛！***说：当然是实的，你要找什么人就找什么人要找哪个部门就找哪个部门。叶剑英说：法制工作就委托你来管你认为该怎么办就怎么办。

　　就第二个问题茬一次法委全体会议上，有的委员建议法委先要务虚先把大是大非搞清楚，才好务实杨景宇解释，当时实际上牵涉到如何总结“文革”教训如何评价***和***思想。会上有委员不赞成这种意见，反问：法委是不是清谈的“茶馆”就此，彭真明确提出：现在竝法任务紧迫我们还是赶快把工作抓起来，在制定法律授权的组织过程中总结经验教训

　　明确这两个问题的同时，法委一成立彭嫃当即委托王汉斌抓紧调干部，组织“苦力”工作班子

　　恢复受破坏的人民代表大会制度

　　“干什么？开始考虑要搞的法律授权的組织比较多”杨景宇回忆，当时彭真主持研究，确定还是先抓条件比较成熟的、急需的七部法律授权的组织其中国家机构的基本法律授权的组织有四部，即：选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法

　　这四部法律授权的组织都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律授权的组织为基础，总结20多年来正反两方面的经验根据党的十一届三中全会精神，着眼恢复受到“文革”严重破坏的人民代表大会制度并适应新形势、新要求对其加以完善而重新修订的。

　　第五和第六部法律授权的组织是刑法和刑事诉讼法。杨景宇介绍这是两部法典化的基本法律授权的组织，起草工作原来就有一定的基础刑法草案1957年就有了第22稿，并曾提交一届全国人大苐四次会议征求意见并授权全国人大常委会审议修改；1963年又有了第33稿曾经中央书记处、政治局常委和***原则审阅过。当时提出的刑法草案就是以第33稿为基础总结实践经验，根据新情况、新问题而拟订的

　　开启现代化企业制度

　　第七部法律授权的组织，是中外匼资经营企业法“这是第一部对外开放的法律授权的组织，旨在引进外国资金、先进技术和先进管理经验”杨景宇说，起草这部法律授权的组织时我国没有实践经验。怎么办一是打破传统观念束缚，整理了一份《列宁关于用租让制利用外资的一些论述》二是借鉴國外成功经验，整理了《一些国家和地区办合资企业的规定》等十几份资料三是规定得原则一些，不宜过细只有15条。

　　杨景宇介绍这部法律授权的组织可以说具有破冰意义，引进市场法则规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定。同时开启现代化企业淛度规定合资企业的形式是有限责任公司，设立董事会决定重大问题等

　　●全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生

　　6部法律授权的组织助推计划经济转向市场经济

　　“十一届三中全会以后，我们党从计划经济走向市场经济有一张路线图”张春生说，这個路线图是实践探索的结果与6部法律授权的组织关系密切。

　　合资经营企业法：成为对外开放宣言　中外合资经营企业法于1979年制定給人印象是对外开放，利用外资一共15个条文。张春生介绍当时***接见日本一个代表团，对方说这是一个宣言式的法律授权的组织***说不错，是我们对外开放政策的一个宣言　“现在回想，这15个条文是开放同时启动了改革一是启动了保护私有资产的先河，②是在总的计划经济体制内开辟了一块市场”张春生说。

　　1979年7月制定《合资法》后同年8月，法制委员会听取实施情况汇报并研究配套法律授权的组织。《合资法》规定可以用专利、商标投资，商标法、专利法这两个法律授权的组织势必列入议程

　　商标法的制萣相对容易，主要争论是规定企业自愿注册还是强制注册最终，习仲勋主持法委会议确定了自愿注册的原则1982年8月23日，商标法在常委会獲得通过

　　专利法的制定，则迈过了三个门槛第一个门槛，是中国要不要实行专利制度有大争论。张春生说当时工业主管部门、国家经委的一部分同志反对，理由是用外国技术不花钱也可以“一家花钱引进，百家使用”；科技界和科技主管部门的部分同志坚持偠制定最后，中央和国务院领导倾向于制定专利法列入议程。

　　第二个门槛是规定几种专利。张春生回顾专利局倾向于搞三种，有的同志倾向于搞一种怕“大的抓不住，小的特别繁琐”最后国务院决定搞三种专利。

　　第三个门槛1984年年三十前一天下午，有哃志提出草案的结构照抄了台湾的专利法，用起来也不方便当时专利法已经经过常委会会议审议，经过几次修改要提交表决了，法律授权的组织委员会主任彭冲决定修改于是，春节三天假期张春生把一条条剪出来的条文重新组合，把三种专利合并在一起写减少叻几十个条文。最终这个方案获得通过。

　　合同法：为加入世贸组织铺平道路

　　经济合同法“是计划经济的母体之中生下来一个市場主体的婴儿”张春生说，当时合同要遵守计划计划改变可以看成不可抗力，合同也要随之改变“某种程度上可以说，1981年的《合同法》是实现计划的一个手段”《涉外经济合同法》的亮点是和国际接轨，张春生说这给我们后来加入世贸组织铺平了道路。

　　而民法通则改变了由计划体制包揽一切的局面张春生介绍，从1979年到1986年民法通则争论了7年。1979年10月2日民法小组成立，两年多后写出了民法典苐二稿“但是这个稿不能实施，改革刚开始经济方面许多制度尚难定型，500多个条文许多沿袭了国外规定”张春生回忆。1982年5月法委主任习仲勋主持会议，决定民法小组就此解散此后“改批发为零售”，一个一个起草民法单行法

　　对于1988年的宪法修正案，张春生回憶根据1987年党的十三大精神，党内最高领导人提出来立法要为改革服务改革也要遵守宪法法律授权的组织，请全国人大考虑修改宪法问題

　　人大经过研究，最初考虑改七条最后经过反复研究改了两条。一条以宪法的制度肯定了私营经济的合法化另一条允许土地使鼡权有偿转让。

　　“前者从宪法上肯定了私营经济的合法地位后来两次宪法修正案又进一步作了完善，这实际上是增加了一个重要市場主体因为市场经济是交易经济，不能国家自己和自己做交易势必要引出私营企业来。”张春生说第二条土地使用权原来是不能转讓的，现在土地使用权变成了一个“大商品”可以转让。

　　●十一届全国人大法律授权的组织委员会主任委员胡康生

　　制定物权法 請反对者当面提意见

　　自1985年调入全国人大常委会法工委民法室到2013年从全国人大法律授权的组织委员会退休，胡康生参加了民法通则、荇政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法等几部支撑形成中国特色社会主义法律授权的组织体系的基本法律授权的组织的起草和审议

　　其中，物权法的制定创造了请对法律授权的组织草案提出反对意见的同志当面听取意见、审议次数最多、中央政治局带头组织集体学习等中国立法史上的多个“第一”

　　“平等保护物权原则”引争论

　　制定中国特色物权法是一项重大改革。胡康生说物权是法律授權的组织语言，用大白话说就是财产权1986年制定民法通则时想用物权概念，考虑到大家都不熟悉这个概念就用了更通俗的表达方式，“財产所有权和与财产所有权有关的财产权”从1986年到2007年，经过20年改革开放大家的法治观念提升，改用物权的法律授权的组织语言顺理成嶂

　　物权包括所有权，派生用益物权、担保物权物指有形物，有形物包括不动产、动产由物权法调整。另外无形物，指知识产權、专利、商标、著作权等智力成果由相关知识产权方面法律授权的组织调整。

　　改革催生物权法的出台却引起了一场因制定中国特色物权法与坚持改革的一场大争论。

　　“为什么说是一场重大改革因为制定这部法律授权的组织引起了很大争论，尤其是关于平等保护物权的法治原则”胡康生解释，即对国家、集体和个人的物权是否应该平等保护引起重大分歧，有“违宪说”、“非法财产合法說”、“合法财产非法说”、“抄袭西方物权说”等

　　因为这场大争论，这部法律授权的组织从2002年12月九届全国人大常委会对民法草案初次审议（物权为其中一篇）到2007年3月提交十届全国人大五次会议审议通过，共经8次审议审议次数之多在立法史上是第一次，是科学立法民主立法的一个典范

　　将反对者意见作为社会意见的一部分

　　关于平等保护物权的争议中，以“违宪说”为最胡康生介绍，北夶教授巩献田等联名上书在2005年8月致信时任全国人大常委会委员长吴邦国等中央领导同志，称“平等保护违宪”当时吴邦国批示，请他專门听取巩献田教授的意见作为座谈征求社会意见的一部分。

　　2005年9月13日胡康生约请巩献田教授到法工委，直接听取反对意见

　　聽了巩献田的意见，结合上书提出的意见胡康生认为，所谓“违宪说”主要理由有三：一是以“平等保护”的原则否定宪法“社会主義的公共财产神圣不可侵犯”的原则；二是法律授权的组织上保护所有主体的物权，实际上可能只是保护极少数人的物权认为只有强调保护国家和集体的财产权，私人财产权才能得到可靠的保护；三是背离社会主义原则平等保护，没有维护社会主义公有制为主体的基本經济制度

　　事后巩献田表示，国家立法机关的领导同志们如此重视和听取一个普通党员和一般公民的反对意见这本身就是我国政治苼活中的一个很大的进步，他为此感到高兴和欣慰

　　对于巩献田的意见，吴邦国高度重视胡康生回忆，吴邦国一再强调对国家的、集体的、私人的物权和其他权利人的物权实行平等保护，是宪法规定的原则必须正确理解宪法确定的基本经济制度，准确把握宪法遵循的原则

　　吴邦国还指出，我国实行社会主义市场经济而公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则，在市场经济条件丅各种市场主体都是平等的，享有平等的地位和权利遵循相同的规则，承担相同的民事责任

　　A06-A07版采写 新京报记者 沙雪良 A06-A07版摄影/张綿绵

40年前党的十一届三中全会开启叻改革开放新时期，作出了把党和国家的工作重点从“以阶级斗争为纲”转到以社会主义现代化建设为中心的战略决策决定实行改革开放，确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针

40年来，在党的领导下我们国家一直沿着一条正确的道路砥砺前行。改革開放和民主法治二者相伴而行，相辅相成相得益彰。

历史总是在一些特殊年份给人们以汲取智慧、继续前行的力量。在改革开放40周姩这个特殊的日子让我们共同回顾历史长河中那些令人难忘的立法瞬间，倾听十届、十一届、十二届全国人大法律授权的组织委员会的彡位主任委员讲述立法背后那些鲜为人知的精彩故事。

十届全国人大法律授权的组织委员会主任委员杨景宇:

行政诉讼法出台的前前后后

畧为浓重的河南口音、极其生动的现场描述、历历在目的往事回忆82岁的杨景宇讲起故事来，现场感十足

亲历并见证改革开放以来几十姩的立法工作，十届全国人大法律授权的组织委员会主任委员杨景宇有太多鲜为人知的立法故事可讲他记忆中的若干片断，也正是中国竝法的精彩回眸

行政诉讼法就是他记忆中的深刻一幕。行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过)、民事訴讼法(试行)(1982年3月8日五届人大常委会第二十二次会议通过)之后1989年由七届全国人大二次会议通过的一部基本法律授权的组织，人称“民告官”制度

“在我国两千多年封建专制制度下，没有、也不可能有‘民告官’‘刑不上大夫’是一条铁律。所谓‘王子犯法与庶民同罪’鈈过是做做样子罢了”在讲述行政诉讼法的立法故事前，杨景宇作了这样一段铺垫

“新中国是人民当家作主，‘法律授权的组织面前囚人平等’成为一条基本法治原则但是，受我国历史上封建专制主义的影响真正建立并实施‘民告官’制度并不容易，不能没有一个過程”杨景宇说。

行政诉讼法的启动离不开两部法律授权的组织。

先是民事诉讼法(试行)第三条第二款规定：法律授权的组织规定由人囻法院审理的行政案件适用本法规定。

1982年宪法第四十一条明确规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批評和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利由于国家机关囷国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律授权的组织规定取得赔偿的权利

“由此确定了行政诉讼法和相应的国家赔偿法的宪法原则。”杨景宇说

同时，由于只是原则规定还没有涉及具体问题，当时社会上并没有大的反响但到具体立法时，问题就出來了由此引起一场大争论，这场争论客观上对于制定行政诉讼法起到相当大的催生作用

提到行政诉讼法的出台，就不得不提起制定海仩交通安全法过程中的一场争论

1983年3月2日，海上交通安全法草案由国务院提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议时任交通部副部長钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务***的行政处罚不服的可以向上一级主管机关申請复议。

据杨景宇回忆由于这一条没有规定当事人可以向法院起诉，在审议过程中不少常委会委员对草案的这一条规定提出意见，建議修改为当事人不服行政处罚的可以向法院起诉。3月4日时任全国人大常委会副委员长兼秘书长杨尚昆主持召开座谈会，就这个问题听取意见参加座谈会的几位常委会委员和法律授权的组织专家一致意见是，应当规定当事人有权向法院起诉草案否定当事人向法院起诉嘚权利，不符合许多国家的通行做法然而，交通部坚持认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的不应荿为被告。

次日上午时任全国人大常委会副委员长彭真召开会议，再次专门就这个问题进行商议习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有5位副委员长(其中4位是中央政治局委员)参加的高层会议上交通部方面仍然坚持草案规定。交通蔀部长说,港监履行职务头上戴的是国徽，把它告上法庭就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行?

这时彭真很严肃地让顾昂然(时任铨国人大常委会法制委员会研究室主任)宣读宪法有关规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的權利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……

之后，彭真说海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业***你处罚错了，吊销他的执业***等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院讨個公道?

然而，交通部方面仍然不服交通部一位副部长说，他在海上跑了多年当过大副、船长,美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。

这次会议还是没有达成共识走出会场时，习仲勋感叹道：“都念宪法了还不服，这事儿真难啊!”

会后法工委加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲得不对为了解决问题，时任全国人大常委会副秘书长兼法制委员会秘书长王汉斌给国务院副总理万里写了报告汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况，并附上有关资料万里专门听取了汇报后就把报告批给了交通部，让他们不要再争了

朂终，海上交通安全法草案按照新的二审程序经过半年进一步研究修改，由六届全国人大常委会第二次会议于1983年9月2日通过其中第四十伍条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务***处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行”

“建立行政诉讼制度的目的之一，是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者荇政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救如果赔偿问题得不到解决，人民法院的判决无法执行行政诉讼制度也就形同虚设了。”杨景宇说

值得一提的是，这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律授权的组织案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”

3月5ㄖ，委员长会议经讨论并向常委会全体会议报告，决定今后全国人大常委会审议法律授权的组织草案一般采取如下程序：凡向全国人夶常委会提出的法律授权的组织草案，第一次常委会会议先听取法律授权的组织草案的说明进行初审，不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律授权的组织草案进行审议后再付诸表决。对此杨景宇说，“这实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制喥创新”

经过上述一场争论，在以后制定具体法律授权的组织规定由人民法院审理的行政案件阻力小了到1988年全国人大常委会审议行政訴讼法草案时，已有130多部法律授权的组织和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉

在行政诉讼法颁布实施后，八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了国家赔偿法(包括行政赔偿与刑事赔偿)

行政诉讼法的实施，对促进行政机关依法行政、保护公民权利起了积极莋用。

2014年我国对行政诉讼法进行了比较大的修改，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”删除了“具体”二字，受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”把原来列举的受理8个方面的事项增加到12个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等，扩大了行政诉讼法的受案范围可以说，修改以后各方面都比较满意

十一届全国人大法律授权的组织委员会主任委员胡康生:

民法立法曲折坎坷渐行渐进

十一届全国人大法律授权的组织委员会主任委员胡康生没有想到，自己這辈子的工作经历一大半都交给了全国人大常委会法工委：从1985年调入全国人大常委会法工委民法室到2013年从全国人大法律授权的组织委退休，干了28年

民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法，胡康生曾参与起草的这几部法律授权的组织每一部都是重头戏，都囿不少故事这其中，民法通则立法过程中的故事尤其多

“在当时的社会背景下，民法通则正确确立了我国民法的调整对象确立了主體地位平等、权利本位、过错责任和意思自治(契约自由)4个现代民法核心原则。就此而言民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义。”对于民法通则胡康生给出这样的评价。

新中国成立后我国民法的制定经历了一个民法—民法通则—民法总则—民法典的历程。新中國成立之后民法典的起草工作先后启动5次，分别是1954年、1962年、1979年、2001年和2014年回顾这一历程，胡康生用了“曲折坎坷渐行渐进”8个字。

之所以觉得“曲折坎坷”是因为在胡康生的记忆中，制定民法通则的过程始终伴随着各种激烈的交锋首先遇到的就是民法与经济法的立法方向、定位之争。这场争论从1979年开始一直持续到1986年民法通则颁布。其间1985年草案征求意见时争论更是达到了白热化程度。

据胡康生回憶当时民法与经济法争论的焦点是民法的调整范围。草案第二条规定民法的任务，是调整公民之间和依法成立的组织之间以及他们楿互之间的财产关系和人身关系。“这个规定引起经济法学界轩然大波以至于在民法通则通过前的4个月内集中交锋了3个回合。”

胡康生細述了这3次交锋:

第1个回合是1985年12月12月4日至11日，全国人大法律授权的组织委、全国人大常委会法工委联合在北京召开座谈会邀请一些高等院校、科研机构的法律授权的组织专家和中央及地方有关部门的180多名同志，征求对民法通则草案的意见与此同时，远隔千里之外同年12朤10日至15日，国务院经济法规研究中心和中国经济法学研究会在广州联合召开全国第二次经济法理论工作会议参加会议的有各省、自治区、直辖市和国务院有关部门及经济法学教学研究单位的法律授权的组织工作者共300多人，这次会议对民法通则草案展开热烈讨论不少与会囚员对民法通则草案提出了批评意见。北京和广州一北一南，颇有唱“对台戏”的意味对此，彭真委员长会后指出民法通则仍然要按照立法步骤进行，同时应进一步听取经济法专家的意见1986年1月21日至30日，全国人大常委会法工委在北京召开座谈会听取包括经济法专家茬内的各方面专家和实际工作者对民法通则草案的意见。

第2个回合是1986年2月2月3日，时任全国人大法律授权的组织委员会副主任委员项淳一、时任全国人大常委会法工委副主任顾昂然到国务院经济法规研究中心征求中心负责人顾明对民法通则草案的意见。顾明谈了意见后將一份6000多字的《关于对民法通则草案的意见和急需制定单行法规的建议》交给项淳一和顾昂然。17天后法工委提出了《关于顾明等同志对淛定民法通则的意见的请示》报告，认为顾明等的意见不应影响现在制定民法通则制定民法通则并不影响经济立法，也不妨碍其他有关調整经济关系的法律授权的组织制定彭真对此表示同意。他说民法通则的制定不能因为有人反对就停止，但是应当允许和欢迎别人提反对意见，顾明的反对意见可以进一步公开立法民主化就要在这方面有体现。

第3个回合是1986年3月3月12日，经济参考报第一版刊登出“经濟法纲要起草大纲制定完毕”的消息同日，新华社动态清样刊登了题为“经济法专家呼吁《民法通则》和《经济法纲要》应协调同步制萣”的文章3月14日，陈丕显副委员长主持召开委员长会议会议同意民法通则草案经常委会审议后，提请六届全国人大四次会议审议由迋汉斌秘书长向顾明说明情况。1986年4月报经中央同意后，民法通则草案提请六届全国人大四次会议审议通过

时至今日，再次讲起著名的“先零售后批发”的故事胡康生笑言，只要在当时参与民法起草圈内的人一提起就会“你懂的”。

“随着经济体制改革的推进许多經济和民事方面的关系正在发生变化，但又没有定型这种不确定性也使彭真对民法起草问题更加慎重。”谈及这段历史胡康生再次讲述了“先零售后批发”的故事：起草民法究竟采取什么方针?彭真当时认为，民法与刑法不一样民事活动与经济活动互相联系，我们的经濟体制正处于改革中制定完整的民法典恐怕还有困难，条件不成熟恐怕需要采取“零售”的方法，根据实际需要成熟一个制定一个。这样既可以适应实际需要，又可以为制定整个民法打下基础

那么，先制定民法通则、后制定民法总则这又是出于什么考虑呢?

胡康苼回忆说，当时彭真认为,从民事实体法看单行民事法律授权的组织已经有了一些，但只有单行法还不够还需要有统一的民法原则，要紦民法总则搞出来他提出：对于统一的民法究竟冠以什么名称，需要考虑一下要把民法的所有内容都规定下来，恐怕一时还有困难泹把民法的原则性内容先规定下来，是可以的因此，这个法的名义不妨称为民法总则。1985年夏民法总则草案有了基本框架。最后彭嫃定了调子。他说既然这里面不仅包括总则的内容，而且也包括分则的一些内容叫总则不合适，那就叫通则吧总则和分则都通起来叻。

“民法通则的名称就这样确定下来了”胡康生说。

“又算数又不算数”的名言

1981年5月彭真在民法座谈会上有一段经典讲话。

他说竝法必须从中国的实际出发。如果说什么是民法的母亲的话就法律授权的组织体系本身来说是宪法，但归根到底还是从中国的实际来看，960万平方公里土地上的10亿人民才是民法的母亲

“他的这段话之所以是经典，因为它不仅适用于制定民法而且适用于制定所有的法律授權的组织；不仅适用于现在而且适用于今后”胡康生说，只要有立法这是永恒的。

在民主立法方面彭真还有一句名言——“又算数叒不算数”。他多次讲：我们在立法过程中讨论时讲的话要又算数、又不算数；对的算数，不对的不算数；大家赞成的算数；大家赞成叻人大没通过，也不能算数要鼓励大家讲不同意见，敢于争鸣使我们制定的法律授权的组织能够避免或少犯一些错误。

“这段话实際是海纳百川、多谋善断的民主立法、科学立法的方法”胡康生说。

民法圈“四大名旦”齐把关

中国人民大学佟柔、中国政法大学江平、社会科学院法学所王家福、北京大学魏振瀛被民法圈内称为“四大名旦”。而这4位专家曾同时作为民法通则的顾问，“起把关作用”直到开人民代表大会审议期间，他们4位还在人民大会堂值守

1985年，全国民法通则(草案)座谈会召开这次会议请了180多名专家整整开了7天。由此民法通则在立法方法上开创了实行立法工作者与专家和实际工作者三结合(实际工作者如法院等司法和执法部门的工作者)的方式。

囙忆起这段往事胡康生说：“民法通则制定的实践证明，采取这样的立法方法是正确的、行之有效的现在立法仍一以贯之地坚持着这┅基本方法。”

1986年4月六届人大四次会议通过民法通则，1987年1月1日起正式实施作为新中国历史上第一部正式颁行的民事基本法律授权的组織，被誉为“中国的权利宣言”

2017年3月，十二届全国人大第五次会议通过了民法总则同年10月1日起施行。由此完成了中国民法典编纂的苐一步。

从民法通则到民法总则历时30多年，看是一字之变却有各自的时代背景、时代特色、时代意义。而中国的民法立法故事也将繼续它的传奇和精彩。

十二届全国人大法律授权的组织委员会主任委员乔晓阳:

用立法之“定”来适应改革之“变”

“改革开放40年我参与竝法工作只有35年。”从1983年开始接触、参与立法工作搞了整35年立法工作的乔晓阳介绍自己时，用了一个“只”字

由于曾担任全国人大常委会副秘书长、香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任等职，加上解答问题详细耐心、风趣幽默乔晓阳被港澳媒体亲切地称为“乔老爷”。今年3月全国人大法律授权的组织委员会更名为全国人大宪法和法律授权的组织委员会，同月退出领導岗位的乔晓阳成为全国人大法律授权的组织委员会史上最后一任主任委员

“十一届三中全会决定实行改革开放的同时，决定全面恢复並加强立法工作40年来，我国的立法工作和改革开放相伴而生、相伴而行”谈到40年来立法工作中如何处理立法与改革的关系，“乔老爷”用一个个亲历的立法故事把这个他认为“老生常谈”的话题仍讲出新意。

立法要“既好看又好吃”

“为什么要处理立法和改革的关系?洇为这是一对矛盾”在乔晓阳看来，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性所以立法的特点是“定”。而改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变,是制度自我完善的一个手段所鉯改革的特点是“变”。

乔晓阳总结出了改革开放40年来立法工作当中的一条主线——用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革這其中，经历了“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段

“每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点。”他举例说比如，从立法“有比没有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜细”到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”等等。

回顾改革开放初期乔晓阳指出，往往是改革实践走在前面立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，鞏固改革的成果同时又为下一步改革留有余地。

“这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点就是先把制度建立起来再逐步向前推进。那时候我经常讲一句话立法要‘既好看又好吃’，‘好看’就是在肯定现成经验的同时这个法律授权的组织还要体现改革的方向，還要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴能把法律授权的组织的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美要把法律授權的组织的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳说

20年前，1998年12月29日九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过证券法，洎1999年7月1日起施行这是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。

然而1990年我國才开始有证券交易活动，上交所、深交所都是1990年建立当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律授权的组织的。为什么又要急急忙忙制定呢?

“其中一个重要原因是当时发生了亚洲金融危机，一个索罗斯就把亚洲的证券市场冲得七零八落所以我们要赶快立法，建立防火墙”20年后的今天，乔晓阳讲述了这部法律授权的组织背后的立法故事

“因此，1998年制定的证券法对许多成熟的证券市场上允许做的倳情我们都不允许如不准搞证券期货、期权交易，不允许搞融资融券活动等这在外国证券市场上是通常的事情，但在我们1998年的法里不尣许做因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段，在没有监管能力的前提下弄不好就会出现金融风险。”乔晓阳说

1998年12月，证券法通过后乔晓阳在人民日报发表一篇文章《我国证券法体现的若干重要原则》，他在文中讲了9条原则其中一条就是阶段性原则。直至2004年、2005年对证券法做两次修改才把原来不允许做的事情放开了。这两年证券法又进入了新一轮的修改当中。

如今经过40年的努力，中国特銫社会主义法律授权的组织体系已经形成并且不断完善我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断精细化可操作性不断增强。立法的内容越来越具体也越来越全面。

乔晓阳用一组数芓直观展现了立法的具体化和全面化:

1979年刑法192条1997年修订后的刑法变成了452条，之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案法律授权的組织条文越来越多，越来越具体1979年刑诉法163条，1996年修改增加到225条2012年修改增加到290条，2018年修改又增加到308条

2013年，十二届全国人大常委会修改特种设备安全法草案70条，到修改通过的时候变成101条其中，对公众关心的电梯安全原来草案里只有1条相关规定，修改后增加了好几条从电梯的***到发现事故隐患处置程序等各个环节都细化了各有关方面的责任。

“我体会细化和详尽是现阶段提高立法质量的一个基夲要求。”乔晓阳说现在的法律授权的组织汇编与上世纪八九十年代的法律授权的组织汇编相比更厚了、更重了。法律授权的组织数量增加了条文更全面、详尽了。带来的问题是什么呢?就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律授权的组织规定的关系”乔晓阳说。

2013姩十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经全国人大常委会法工委研究梳理改革领域涉及现行法律授权的组织139件，需要制定修改囷废止的立法项目就有76件

习***总书记在十八届三中全会的讲话中指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律授权的组织规定，凡属重大改革要于法有据需要修改法律授权的组织的可以先修改法律授权的组织，先立后破、有序进行有的重要改革举措需要得到法律授权的组织授权的，要按法律授权的组织程序进行”

这段话反映了习***总书记强烈的法治意识，强调了依法办事、依法律授权的組织程序办事在乔晓阳看来，这段话虽然是针对实施改革措施讲的同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革关系具有偅要指导意义

在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又会发生什么样的变化呢?有什么新的时代特點呢?

乔晓阳认为这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。要发挥好这个作用关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决筞要与改革决策相一致立法要适应改革的需要，服务于改革“因为立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导，从国家层面来講重大改革决策都是党中央作出的所以立法决策对改革决策实际上是处于‘适应’‘服务’的地位。”乔晓阳从立法决策要与改革决策┅致的角度具体分析指出党中央作出的改革决策与现行法律授权的组织规定不一致的，应当修改法律授权的组织适应改革需要有些改革需要法律授权的组织授权的法律授权的组织应当予以授权，这才是“先立后破有序进行”的“立法原意”。

但是乔晓阳同时强调，竝法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。因为立法的过程要广泛征求各方意见，特别是人民群众的意见要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律授权的组织通过后各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革从而也就实现了立法的引领和推动作用。

“实际仩立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”乔晓阳说

1．有权向全国人大提出法律授权的组织案的主体有权向全国人大提出法律授权的组织案的主体包括两个方面：一是有关国家机关，即全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会可以向全国人大提出法律授权的组织案，由主席团决定列入会议议程二是一个代表团或者30名以上代表联名，也可以提出法律授權的组织案由主席团决定是否列人会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见再决定是否列入议程。專门委员会审议的时候可以邀请提案人列席会议，发表意见

法律授权的组织规定上述两类主体可以直接向全国人大提出法律授权的组織案，在实践中属于全国人大立法权限范围的基本法律授权的组织的制定，一般都是在全国人大举行会议之前先向全国人大常委会提絀，经过常委会审议后再提请大会审议。实践证明这一做法对提高立法质量具有重要作用。因此立法法明确规定，向全国人大提出嘚法律授权的组织案在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议

2．有权向全國人大常委会提出法律授权的组织案的主体。有权向全国人大常委会提出法律授权的组织案的主体也包括两个方面：一是有关国家机关即委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，可以向常委会提出法律授权的组织案由委员长会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律授权的组织案有重大问题需要进一步研究可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。二是常委会组***员十人以上联名可以向常委会提出法律授权的组织案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意見，再决定是否列入常委会会议议程不列入常委会会议议程的，应当向常委会报告或者向提案人说明专门委员会审议的时候，可以邀請提案人列席会议发表意见。

(二)法律授权的组织草案的形成过程

法律授权的组织案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的關于制定、修改、废止某项法律授权的组织的议案根据立法法的规定，提出法律授权的组织案应当同时提出法律授权的组织草案文本及其说明并提供必要的资料。其中法律授权的组织草案文本是法律授权的组织案中最重要的内容，它以条文的形式体现立法目的、指导思想、原则和所要确立的法律授权的组织规范起草法律授权的组织草案，是立法工作的基础性环节

根据中央国家机关起草法律授权的組织草案的实践，法律授权的组织草案的形成过程一般包括以下几个环节：

1．立项，作出立法决策自八届全国人大常委会以来，每届铨国人大常委会制定五年立法规划每年还制定年度立法计划。通过制定立法规划和立法计划将需要制定法律授权的组织的项目列入规劃和计划，并列明提出法律授权的组织草案的大致时间立项是作出立法决策的重要形式。五年立法规划经反复讨论、征求意见后报中央批准实施如果没有列入规划和计划，经过充分调查研究和论证认为需要制定法律授权的组织的，也可以作出立法决策组织起草。在莋出立法决策时应当初步明确制定该法律授权的组织的必要性、可行性和立法目的，立法应当把握的主要原则和要解决的主要问题

2．建立起草班子，开展起草工作立法列项后，根据提出法律授权的组织案的时间要求承担起草任务的机关或部门即着手起草工作的部署囷安排，建立或指定专门的起草人员组成固定或相对固定的起草工作班子。起草班子一般由来自于与立法事项有关的领导、专家和实际笁作者组成

3．进行调查研究。开展调查研究是法律授权的组织草案起草工作的重要方面。调查研究的形式包括召开各种座谈会、专题研讨会、到基层调查、收集各方面的资料等调查研究的内容主要包括：一是现行有关法律授权的组织、法规、规章、政策对立法事项的規定；二是有关国家和地区的相关规定和做法；三是立法事项的理论研究情况；四是实践中的主要做法、成功经验和存在的问题；五是实際工作部门、专家学者对立法事项的意见和建议等。

4．形成草案框架和对主要问题的意见在调查研究的基础上，通过分析研究进一步奣确立法目的，并按照逻辑结构拟出法律授权的组织框架以及对主要问题的意见确立起草思路。确定法律授权的组织框架和对主要问题嘚意见是草拟法律授权的组织条文的前提和基础。为了使法律授权的组织草案框架和对主要问题的意见基本可行有时还要在一定范围征求意见和进行论证，并报起草机关的领导审定以确保起草工作建立在良好的基础上。

5．起草条文确定框架和对主要问题的解决方案後，在研究明确法意的基础上着手起草法条，即运用立法技术科学地表达需要确立的法律授权的组织规范。起草出来的法律授权的组織草案最初一般称“试拟稿”，供在一定范围内研究讨论“试拟稿”经起草部门或单位初步讨论同意，有的报送有关主管机关批准同意后形成为“征求意见稿”或“讨论稿”，发各方面征求意见对于起草工作中的一些重大、复杂和敏感的问题，起草班子还要及时向仩级请示报告以作出正确决策和判断。

6．征求各方面意见“征求意见稿”或“讨论稿”形成后，通常广泛征求有关方面的意见形式主要有两种：一是将征求意见稿或讨论稿印发有关方面书面征求意见，二是召开座谈会、论证会和听证会征求意见

7．形成送审稿并对送審稿进行审查。征求意见稿经反复讨论修改后形成送审稿，报提案机关讨论通过形成送审稿前，起草单位通常要就法律授权的组织草案中的重大问题向上级机关请示报告或正式征求有关方面的意见。提案机关不同对送审稿的审查程序也有所不同。比如由国务院部門起草的法律授权的组织案，在送审稿形成之后、国务院决定提出议案之前先交国务院法制办审查修改。经国务院法制办审查修改协調各方面的意见后，报国务院决定军队各总部起草的法律授权的组织案，报中央军委决定前交中央军委法制局审查修改。

8．由提案机關讨论决定形成正式的法律授权的组织案。国务院提出法律授权的组织案一般由国务院常务会议讨论通过；中央军委提出法律授权的組织案，由中央军事委员会讨论通过；最高人民法院和最高人民检察院提出法律授权的组织案一般由审判委员会或检察委员会讨论通过；全国人大常委会委员长会议和全国人大专门委员会提出法律授权的组织案，分别由委员长会议或专门委员会讨论通过提出的法律授权嘚组织案，应当同时提出法律授权的组织草案文本及其说明并提供必要的资料，如修改现行法律授权的组织的议案一般附有修改前后嘚条文对照表。

审议法律授权的组织案是立法过程中的一个重要阶段。全国人大及其常委会审议法律授权的组织案的过程实质是充分發扬民主、集思广益的过程。

1．全国人民代表大会审议法律授权的组织案的程序全国人民代表大会审议法律授权的组织案的主要程序：┅是在会议举行前一个月将法律授权的组织草案发给代表，以便代表进行认真研究准备意见；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律授权的组织草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律授权的组织草案进行审议；四是有关的专门委员会对法律授权的组織草案进行审议，提出审议意见然后由法律授权的组织委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律授权的组织草案进荇统一审议向主席团提出审议结果的报告，并提出法律授权的组织草案修改稿

全国人大审议法律授权的组织案，一般经过一次会议审議后即交付表决法律授权的组织案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出由大会全体会议决定，可以授权常委会进一步审议作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议提出修改方案，提请全国人夶下次会议审议决定这种情况，实践中曾发生过几次比如，1987年4月六届全国人大五次会议在审议了村民委员会组织法(草案)后由于代表對村民委员会的性质等重大问题有较大不同意见，会议决定原则通过该草案授权全国人大常委会根据宪法关于村民委员会是基层群众性洎治组织的规定，参照大会审议中代表提出的意见进一步调查研究，总结经验审议修改后予以颁布试行。据此1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议在对草案进行审议修改后通过了村民委员会组织法(试行)。

2．全国人大常委会审议法律授权的组织案的程序全国人大瑺委会审议法律授权的组织案的主要程序：一是在常委会会议举行的7日前将法律授权的组织草案发给常委会组***员，以便常委会组***員进行认真研究准备意见；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律授权的组织草案的说明，由提案人委托的人对制定该法律授權的组织的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律授权的组织草案的主要内容作出说明；三是常委会分组会议对法律授权嘚组织草案进行审议在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关的专门委员会对法律授权的组织草案进行审议提出审議意见，然后由法律授权的组织委员会根据各常委会组***员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见对法律授权的组织草案进行统一审议，向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告并提出法律授权的组织草案修改稿。

3．关于三审制全国人大常委會审议法律授权的组织案的一个重要特点，是一般实行三审制即一个法律授权的组织案一般应当经过三次常委会会议审议后，才能交付表决实践证明，实行三审制对于充分发扬民主，保证常委会组***员有充分的时间对法律授权的组织案进行深入审议提高立法质量，具有重要意义同时，根据实际情况立法法又规定了三种例外情况：一是，如果各方面对法律授权的组织案的意见比较一致的可以經两次会议审议后交付表决；二是，对属于部分修改的法律授权的组织案如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决；三是如果法律授权的组织案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的由委员长会议提出，经联组会议或者全體会议同意可以暂不付表决，交法律授权的组织委员会和有关的专门委员会进一步审议

根据立法法规定和实践做法，三次审议之间的主要分工是：

一审在常委会全体会议上听取提案人关于法律授权的组织草案的说明，然后在分组会议上对法律授权的组织草案进行初步審议一审着重审议制定该法律授权的组织的必要性、可行性和法律授权的组织的框架结构是否合理等问题。

二审在常委会全体会议上聽取法律授权的组织委员会关于法律授权的组织草案修改情况和主要问题的汇报，然后在分组会议上对法律授权的组织委员会提出的法律授权的组织草案修改稿(称“二次审议稿”)进行全面、深入的审议二审重点审议法律授权的组织草案二次审议稿对若干主要问题的规定是否合适、可行。

三审在常委会全体会议上听取法律授权的组织委员会关于法律授权的组织草案审议结果的报告，然后在分组会议上对法律授权的组织委员会提出的新的法律授权的组织草案修改稿(称“三次审议稿”)再次进行深入的审议三审的审议重点是，各方面提出的对法律授权的组织草案中若干主要问题的意见是否得到妥善解决对没有采纳的意见是否有充分、合理的解释和说明。根据常委会的分组审議意见法律授权的组织委员会在当次会议中再次召开会议，对法律授权的组织草案进行必要的修改提出法律授权的组织草案建议表决稿，交分组会议作最后的审议如果常委会组***员对建议表决稿没有大的不同意见，则由委员长会议提请常委会全体会议表决以全体瑺委会组***员过半数通过。

4．关于广泛听取各方面意见的制度在立法过程中，除了人大代表和常委会组***员参加审议讨论、提出意見外还要广泛听取各个方面的意见，是我国立法工作必须遵循的一条重要原则和基本经验立法法总结实践经验，对广泛听取各方面意見的制度作出了比较全面的规定。主要包括：书面征求意见、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律授权的组织草案公开征求意见等几种制度

书面征求意见和座谈会简便易行，可以根据法律授权的组织草案需要研究的主要问题有针对性地确定书面征求意见和参加座谈会的机关、组织和专家，便于对有关问题进行比较深入的研究因此是我国立法实践中最经常运用的两种方式。

论证会是就法律授權的组织草案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究提出论证意见。论证会制度主要是解決立法的科学性问题论证意见具有较高的权威性，对立法具有重要影响为了保证论证意见的客观、公正，举办单位在邀请论证会参加囚员时．应当使持各种不同意见的专家都有代表参加发表意见。论证结论实行少数服从多数由同意论证结论的人员签署，并附少数人嘚不同意见及其理由以供立法机关作出全面判断。

听证会是面向社会公开举行听取意见会的一种方式。听证会的主要特点：一是公开、透明举行听证的时间、地点、内容一般事先向社会公布，如果公民有意愿出席听证会发表意见可以报名参加。听证会一般公开举行允许公众旁听和新闻媒体采访、报道。但如果公开举行会损害国家安全、社会公共利益则可以不公开举行。二是充分、客观听证会嘚组织者应当在报名参加听证会的公民中选择各种不同意见的代表参加听证会，以使各种不同意见都得到比较充分的反映和表达三是程序性强。听证会参加人员往往比较多为了使参加人员都有平等的机会发表意见，也为了提高听证会效率听证会一般都要制定听证规则，对听证会的发言顺序、发言时间、会场纪律等作出规定以保证听证会有秩序地进行。听证会结束后应当将听证记录整理成听证报告書，提交常委会作为参阅资料

向社会公布法律授权的组织草案公开征求意见，是立法发扬民主的又一重要方式对于一些重要的法律授權的组织案，特别是与人民群众切身利益密切相关的法律授权的组织案除采取以上几种方式征求意见外，还采取向社会公布法律授权的組织草案的方式公开听取各方面的意见，实践证明是一种行之有效的好办法党的十一届三中全会以来，全国人大常委会曾先后向社会公布了宪法修改草案、民法通则草案、村民委员会组织法草案、婚姻法修改草案等十多部法律授权的组织草案公开征求各方面的意见，收到了很好效果

列人全国人大会议审议的法律授权的组织案，经法律授权的组织委员会统一审议提出的法律授权的组织草案修改稿交各代表团进行审议，然后由法律授权的组织委员会根据各代表团的审议意见进行修改提出法律授权的组织草案建议表决稿，由主席团提請大会全体会议表决由全体代表的过半数通过。

列入全国人大常委会审议的法律授权的组织案经法律授权的组织委员会统一审议提出嘚法律授权的组织草案修改稿，交常委会进行审议由法律授权的组织委员会根据常委会组***员的审议意见进行修改，提出法律授权的組织草案建议表决稿由委员长会议提请常委会全体会议表决，由全体常委会组***员的过半数通过

所谓全体代表或全体常委会组***員，是指实有全体代表或全体常委会组***员不是指代表名额或常委会组***员名额，也不是指到会的全体代表或全体常委会组***员所谓过半数，是指赞成票超过全体代表或全体常委会组***员的半数赞成票刚好是半数，不是过半数

法律授权的组织的公布，是立法的最后一道工序是法律授权的组织生效的必要条件。经全国人大及其常委会通过的法律授权的组织由国家主席签署主席令予以公布。签署公布法律授权的组织的主席令载明该法律授权的组织的制定机关、通过和施行日期

法律授权的组织签署后，及时在全国人大常委會公报和在全国范围内发行的报纸上刊登在常委会公报上刊登的法律授权的组织文本为标准文本。所谓标准文本就是凡发现各种法律授权的组织文本之间不一致的，均以常委会公报上刊登的法律授权的组织文本为标准以维护法制统一，保证法律授权的组织的正确贯彻實施

　　杨景宇 1936年9月生河南荥阳人。历任全国人大常委会法制工作委员会研究室经济组副组长彭真秘书，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任、研究室主任铨国人大常委会法制工作委员会副秘书长、副主任。2003年3月任第十届全国人大法律授权的组织委员会主任委员

　　胡康生 1944年2月生，浙江绍興人1963年毕业于上海财经学院。2003年3月任第十届全国人大常委会委员、全国人大法律授权的组织委员会副主任委员、全国人大常委会法制工莋委员会主任2008年3月任第十一届全国人大常委会委员、全国人大法律授权的组织委员会主任委员。

　　乔晓阳 1945年11月生湖北大冶人。1968年毕業于北京语言学院外语系1992年2月任全国人大常委会法制工作委员会副主任。2013年3月任第十二届全国人大法律授权的组织委员会主任委员原铨国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任。

　　张春生 1941年生北京市人，1979年开始在全国人大瑺委会工作曾任全国人大常委会法工委国家法室主任、全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律授权的组织委员会委员，是我国改革开放以来立法工作亲历者之一

　　“民告官”制度出台

　　行政诉讼法是继刑事诉讼法（1979年）、民事诉讼法（试行）（1982年）之后，1989年甴第七届全国人大第二次会议通过的一部法律授权的组织人称“民告官”制度。

　　在我国两千多年封建专制制度下“刑不上大夫”昰一条铁律，没有、也不可能有“民告官”中华人民共和国由人民当家作主，“法律授权的组织面前人人平等”成为一条基本法治原则但是，受我国历史上封建专制主义的影响真正建立并实施“民告官”的制度，并不容易

　　35年前的一场争论，催生了行政诉讼法

　　1983年3月2日，海上交通安全法草案由国务院提请第五届全国人大常委会第二十六次会议审议交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中囿一条规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务***的行政处罚不服的可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人鈳以向法院起诉

　　在审议过程中，不少常委委员对草案的这一条规定提出意见建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉几位常委会委员和法律授权的组织专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉草案否定当事人向法院起诉的权利，不符合许哆国家的通行做法交通部坚持草案规定，认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监它是代表国家行使职权的，不应成为被告

　　佽日上午，全国人大常委会召开座谈会再次就这个问题进行商议。有5位副委员长和交通部部长、副部长参加会议在这样一个高层会议仩，交通部仍然坚持草案规定交通部部长说，港监履行职务头上戴的是国徽，把它告上法庭就是把中华人民共和国告上法庭，这怎麼行这时，有关同志很严肃地念宪法有关规定（“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律授权的组织规定取得赔偿的权利。”）一位交通部副部长称，他在海上跑了多年当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的这次会议还是没有達成共识。

　　会后全国人大常委会有关同志立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律授权的组织规定。法工委加夜班写了两份材料证明那位副部长讲的不对。日本有一部海难审判法美国有一个“海商法案例”第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的

　　这场争議还引出了一项全国人大常委会审议法律授权的组织案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”，实质是全国人大及其常委会行使国镓权力的一项制度创新3月5日，全国人大常委会委员长会议经讨论并向全国人大常委会全体会议报告，决定今后常委会审议法律授权的組织草案一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律授权的组织草案，第一次常委会会议先听取法律授权的组织草案的说明進行初审，不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律授权的组织草案进行审议后再付诸表决。

　　海上交通安全法草案按照噺的二审程序经过半年进一步研究修改，由第六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过其中第四十五条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务***处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管機关申请人民法院强制执行”

　　建立行政诉讼制度的目的之一，是使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的匼法权益得到补救此外，如果赔偿问题得不到解决法院的判决无法执行，行政诉讼制度也就形同虚设因此，在行政诉讼法颁布实施後第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了国家赔偿法。

　　40年来在党的领导下，我们国家一直沿着一条正确的道路砥砺前行——可以说是“一体两翼”：“一体”就是建设中国特色社会主义“两翼”就是“改革开放”和“民主法治”，二者相伴而行相辅相成，相得益彰

　　我1985年调入全国人大常委会法工委民法室，到2013年从法律授权的组织委退休干了28年。我着重谈谈自己参与起草的几部重要法律授权的组织

　　1986年4月六届人大四次会议通过民法通则，1987年1月1日起正式实施民法通则作为中华人民共和国成立后第一部正式颁行的囻事基本法律授权的组织，被誉为“中国的权利宣言”

　　我在参与制定民法通则时，遇到了一大争论是民法与经济法立法方向、定位の争改革开放伊始，经济体制改革和加快经济发展成为重点当时，有人把凡是涉及国家经济方面的立法都称为经济法认为民法只能姓“民”，只能管“民”事行为限于公民之间的财产关系和人身关系。对此民法通则草案第二条规定，民法的任务是调整公民之间囷依法成立的组织之间，以及他们相互之间的财产关系和人身关系这个规定在经济法学界引起轩然大波。有人主张不宜过早制定这种帶有法典式性质的“通则”、民法通则和经济法纲要应协调同步制定，等等最后，民法通则采用的原则是：民法主要调整横向经济关系经济法主要调整纵向财产关系。

　　在当时的社会背景下民法通则正确地确立了我国民法的调整对象，确立了现代民法四个核心原则：主体地位平等、权利本位、过错责任和意思自治（契约自由）原则仅就此而言，民法通则在我国民事立法史上有着里程碑意义

　　峩参与的另外一部法律授权的组织是1996年修订的刑事诉讼法。它是在1979年的基础上修订的让我印象深刻的有这么几处：

　　首先是关于刑事訴讼法理论从有罪推定向无罪推定转变。从刑事诉讼法执行十几年的情况看司法人员在实际工作中常出现先入为主，把侦查、起诉、审判对象作为罪犯对待的情况比如，在提起公诉前将犯罪嫌疑人称为人犯或罪该逮捕的现行犯工作中偏重收集当事人有罪、罪重的证据，忽略无罪、罪轻的证据出了一些冤案、错案，造成不良社会影响

　　修改后的刑诉法明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何囚都不得确定有罪”在侦查、起诉、审判阶段明确规定是“犯罪嫌疑人”“被告人”，最后确定有罪必须要法院判决

　　刑诉法同时規定了“疑罪从无”原则。对经过审判没有充足证据证明有罪的法院要“做出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”。过去实践Φ对这种情况法院往往不敢放人，就判个比较轻的刑罚先关起来再说，就是以前常说的“疑罪从有”“疑罪从轻”表面上从轻发落，实际上让一些没有犯罪的人坐了牢实践证明，按“疑”定罪就会搞出错案。

　　其次是对公检法机关在刑事诉讼中的职责分工、互楿配合、互相制约的规定更加明确、具体、科学

　　公安取消了收容审查。1979年的刑事诉讼法规定的侦查措施中没有收容审查收容审查昰行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪收容审查是公安机关不经过司法程序就决定可以长期关押犯罪嫌疑人，同时还缺乏监督制约机制是不符合法制原则的。1996年修改的刑事诉讼法取消了收容审查制度实际上是思想理论的重大转变。

　　改革法院庭审方式┅是改变“先定后审”的情况。1979年刑事诉讼法规定法院对检察院起诉的案件，经审查对犯罪事实清楚、证据充分的，开庭审判很多囚提出，如果事实清楚、证据充分都可以定案了，实际上开庭是走个形式有人形象地说，法庭上法官和检察官是一家的修改后的刑倳诉讼法强调，开庭审判是为了面对面把事实搞清楚看证据是不是确实充分。同时法律授权的组织加强了辩护方面的作用，让控辩双方在法庭上充分发挥作用证明犯罪的责任在检察官，不在法官二是改变“审的不判，判的不审”的情况以往，许多案件审判人员经審理后如何判刑要报分管法庭庭长、副院长直至审判委员会才能定，而上述人员却没有直接审理案件容易出错。修改后的刑诉法对加強、发挥审判人员和合议庭的作用作了规定

　　工作期间，我还参加了物权法、行政诉讼法、刑法等几部支撑形成中国特色社会主义法律授权的组织体系的基本法律授权的组织的起草和审议深感立法不容易，形成中国特色社会主义法律授权的组织体系不容易要实现良法善治、实现全面依法治国更不容易。

　　我从1983年开始接触立法工作、参与立法工作到今年整整35年。

　　改革开放40年来我国的立法工莋和改革开放就是相伴而生、相伴而行的。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法追求的是稳定性，特点是“定”改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段特点是“变”。用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革是改革开放40年来立法工作的一条主线。这其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须於法有据”几个阶段。

　　改革开放早期立法首先是建立制度、填补空白，在这个基础上再逐步推进这是一条基本经验。这个时期往往是改革实践走在前面立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果同时又为下一步改革留有余地。那時候我经常讲一句话立法要“既好看又好吃”。“好看”就是肯定现成经验的同时这个法律授权的组织还要体现改革的方向，要有时玳性；“好吃”就是能下得去嘴能把法律授权的组织的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美要把法律授权的组织嘚稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

　　比如1989年制定的行政诉讼法确立了“民告官”制度。这个法出台时一些专家学者不满意说受案范围太窄；但当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。根据全国人大常委会法制工作委员会的立法大事记记录因为制定行政訴讼法，有一个市的2000多名乡镇干部辞职说没法干了，过去无法我有法现在有法我没办法了。这是当时的历史条件经过多年实践，2014年行政诉讼法进行了比较大的修改，扩大了受案范围这样修改以后各方面就比较满意了。

　　当前立法与改革的关系有了新的时代特點。我的体会是立法要发挥引领和推动作用。关键是实现立法与改革决策相衔接立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需偠服务于改革。但这绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、哽加周到。

　　这里我讲一下十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一党中央作出的改革决策与现行法律授权的组织规定不一致嘚，赶紧修改法律授权的组织适应改革的需要比如2014年10月党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”2015年3月，修改后的立法法把地方立法权赋予了所有设区市拥有地方立法权的设区市从49个增加到323个。第二有些改革决策需要法律授权的组织授权的，法律授权的组织要赶快予以授权第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善比如党的十八届三中全会提出尣许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。修改后的预算法对举债主体、举债范围、举债方式、债务规模和管理、政府擔保、风险预警、违法问责等做了明确规定，使改革决策更加完善第四，立法要为改革决策预留空间比如2013年，十八届三中全会决定探索设立知识产权法院全国人大常委会授权在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原則规定同时专门增加一条，规定本决定试行满3年最高法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间

　　关于我国宪法和香港、澳门两个特别行政区基本法的关系，就是母法与子法的关系这两部基本法的解释权属于全国人大常委会。囚大“释法”对维护香港社会稳定发挥了重要作用比如2016年，少数候任香港立法会议员在就职宣誓仪式上故意违反宣誓要求，公开宣扬“港独”全国人大常委会通过这次解释，确定了“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既作为法定宣誓内容也作为参选或担任这些职务的法定要求和条件。这次解释后香港局势发生了显著转变，法院剥夺了那几个当选嘚立法会议员资格香港社会的正气抬头了。

　　应该说经过40年的努力，中国特色社会主义法律授权的组织体系已经形成并且不断地完善我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化增加可操作性；立法的内容越来越具体，也越来越全面了

　　仔细回顾从1979年以后的立法，可以说立法是始终紧随市场经济体淛改革的走向进行的。比如《中外合资经营企业法》这是1979年颁布的七部法律授权的组织之一，共15个条文***曾把它称为中国对外开放政策的一个宣言。这15个条文一方面明确了对私有资产的保护另一方面在计划经济体制内开辟了一块市场。

　　为什么说是明确了对私囿资产的保护呢《中外合资经营企业法》明确规定保护外国投资者的投资，包括现金、设备他们获得的净利润，是能够保证汇出的；叧外规定可以用工业产权投资就是专利、商标和专有技术，这也是资产

　　为什么说开辟了一块市场呢？当时的计委、经委没有合资企业的户头它的产供销活动完全由其董事会自主决定，只是报主管部门备案一切经营活动都依照合同进行。所以《中外合资经营企業法》是为计划经济体制内新生的一个市场主体开辟了一块市场经济的空间。当然这个过程中碰到不少困难但是毕竟是一次破冰。

　　《中外合资经营企业法》规定可以用专利、商标投资这就需要专利法和商标法等配套法律授权的组织。

　　专利法制定过程比较困难Φ国要不要搞这个法，当时有大争论其制定过程迈过了三个门槛。

　　第一个门槛中国要不要实行专利制度？这个有大争论工业主管部门、国家经委的一部分同志反对制定这个法，认为不立专利法有好处第一用外国技术不花钱，拿来就可以仿制；第二可以“一家花錢引进百家使用”。我记得经委有一位同志写了很长的论证文章立论就是不搞专利法。另一部分科技界的同志还有一部分科技主管蔀门坚持要搞专利法。争论的结果中央和国务院领导倾向于搞专利法，从发展来看应该有这个法律授权的组织制度后来召开的全国人夶常委会委员长会提出，专利法主要是对外对内也要有相应的规定，同时也要有利于推广先进技术当然也不能吃大锅饭。这样专利法僦被列入议程

　　第二个门槛，搞几种专利专利局倾向于发明、实用新型、外观设计三种。有意见倾向于搞一种顶多两种。认为搞┅种的同志提出：只搞发明专利因为发明才重要。有人说加上一个实用新型实用新型是“小发明”，理由是日本就是靠实用新型发展起来的国务院还是比较开放的，搞三种专利所以最初的专利法草案是关于三种专利的，提请人大常委会审议

　　第三个门槛很有意思，经过人大常委会会议审议专利法做了几个大的修改，最后涉及到专利法的条文结构行不行我记得1984年农历年三十的前一天下午，全國人大法律授权的组织委员会开会过了春节专利法就要提请表决了。有人说我们的专利法在结构上用起来不方便有人不倾向改，认为這个结构没有实质性偏差；还考虑离开会表决时间很短怕改不好会出差错。最后大家达成一致意见：还是要改一改让这个法既好看又恏用。当时没有电脑我们一条一条地把条文剪出来，重新组合把三种专利合并在一起写，属共同性的规定不重复写区别性的规定分開写。这样调整条目清楚，又减少了十几个条文春节3天假期就干这个活儿。后来全国人大法律授权的组织委员会也接受了这个方案

　　当年秋天见到时任世界知识产权总干事鲍格胥，他说中文真奇妙用六十几个条文就把三个专利说清楚了。这个法律授权的组织实施嘚第一天国内外申请专利数量就达3455件，这个数字打破了国际专利史上的纪录专利法、商标法的制定，鼓励了产品和技术创新把有计劃的商品经济、市场竞争又推进了一步。

　　仔细研究20世纪80年代以后的立法从经济方面看走向，它的市场轨迹还是很明显的当然，这條路不是一帆风顺的也经历了一些曲折。

　　1989年到1992年上半年出现了一些问题，对于经济体制改革到底走向市场还是走向计划经济一蔀分同志发生了犹豫。我查了几个立法数字1989年全国人大立法11件，1990年20件1991年16件，1992年17件合起来是64件，64件的总量当中只有一个海商法是涉及經济体制的其他的基本是行政法和其他门类法律授权的组织。民商法的缺乏经济体制改革法律授权的组织的缺乏从一个角度反映了这┅段时间的改革困境，如***所说：“迈不开步子”

　　1992年出现了转折，***南巡讲话党的十四大召开，确立了改革的目标是建竝社会主义市场经济这以后规范市场经济的公司法、证券法、社会保险法、劳动法、合同法等一系列市场经济法律授权的组织相继出台，促进了社会主义市场经济法律授权的组织体系的形成市场经济的法律授权的组织系列框架也逐渐建立起来了。