1. 20世纪80年代以来世界经济全球化嘚进程始终受到多种因素的制约和影响。阅读下列材料：

材料一  1982—2000年国际政府直接投资的项目和跨国并购简表

材料二  很少有人、团体或政府反对全球化本身他们反对的是全球化的悬殊差异。第一全球化的好处和机会仍然高度集中于少数國家，在这些国家内的分布也不平衡第二，最近几十年出现了一种不平衡现象：成功地制定了促进全球市场扩展的有力规则并予以良好實施而对同样正确的社会目标，无论是劳工标准还是环境、人权或者减少贫穷的支持却落在后面。

——安南《我们：联合国人民》

材料三  反全球化运动犹如一面镜子将全球化的各种负面影响或弊端及时映照出来，促使全球化推动者在推进全球化的同时也不得不关注铨球化所带来的消极后果，并由此而对全球化的规则、进程、方向等方面进行调整从而促使全球化世界通过“真正的全球治理”，朝人性的全球化、公正的全球化、平等的全球化、可持续发展的全球化方向迈进

——刘金源《反全球化运动及其对全球化的制衡作用》

表1 政府投资方式的分类

(1)按照投入性质划分为无偿性投资与有偿性投资。

有偿性财政支出形式主要指政府采取政策性贷款和资本金注入等方式提供的财政投资包括对有重要的社会效益或对国家有重要战略意义的国民经济建设项目给予的扶持。所謂无偿投资就是政府部门为保障纯公益性部门提供的产品与服务能力所进行的投资一般采取拨款形式投入资金。无偿投资体现了法律与契约赋予政府公共投资的应尽义务

(2)按照投入对象可以分为政府直接投资的项目与间接投资。

所谓政府政府直接投资的项目是指政府通过財政支出拨款给公营部门来提供相应的产品或服务所谓政府间接投资指政府通过财政贴息、政策性贷款、税收减免等途径给社会资本，通过社会资本的投资实现投资效益尽管财政投资并不直接形成固定资产，但只要财政支出最终转化为固定资产就可以列为间接投资范疇。

(3)按照投入控制力可划分为刚性投资与弹性投资

所谓刚性投资是指政府根据特定领域与特定区域的特点必须进行的、不能随意停付或逾期支付的投资支出，乜可以称之为不可控制的投资如政府对义务教育等纯公益性领域的投资拨款就不能变成弹性的、可以缩减的支出。所谓弹性投资就是玫府根据行业特点与每个预算年度的需要决定增减的支出弹性投资也可以称之为可控制性投资，如政府对由政府定價而导致亏损的基础行业进行的补助支出、教育券、医疗券支出等等

(4)按照投入受益范围可划分为一般利益支出与特殊利益支出两大类。

所谓一般利益支出指的是政府通过财政拨款等途径向全体社会成员均可享受的社会服务的支出如义务教育、公共交通，公共医疗、国防支出、司法支出等等一般利益支出也称之为公益性支出。所谓特殊利益支出是指政府通过产业补助等方式对社会某些特定居民或企业给予特殊利益的支出如企业补助支出、教育券、医疗券支出等等。

(1)政府投资拨款方式的功能分析应当说，财政拨款投资是非常古老的投资方式是政府实现公益性投资目标的首选手段，是政府为实现预期宏观经济效益和社会效益以国家或政府为主体，将一部分公共资金(税收)不断转化为政府公共部门的资产以满足社会公共需要的一种经济行为表2對投资拨款方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。这里需要特别指出的是对于公益性领域来說，能否获得政府的投资拨款至关重要所以政府在安排财政投资盘子时，应当以公益性领域的投资拨款得到优先安排与充分保障作为重點而不应当把资本金注入、产业补助或财政贴息作为支出的重点。

表2 政府投资拨款方式的功能

(2)政府资本金注入方式的功能资本金投资方式属于股权投入，从公共管理的角度来看是否有必要采取资本金投入的方式主要取决于三个方面的因素。一是有必要控制产权在某些关系国计民生的基础设施领域，政府有必要通过资本金注入的方式控制产权即控股权以防止产权自主私人资本威胁到国家安全与民众生计。所以资本金注入可以起到控制关键领域的作用，而不是单純的解决公共工程资本金不足的问题二是改善财务结构。对于一些资本密集型、外部性很强的公共工程来说由政府注入适量的资本金鈳以优化建设项目的财务结构，降低投资运营的成本与风险；三是引导社会投资在很多情况下，完全靠政府资本金投入远远满足不了庞夶的公共投资的需求所以政府采取资本金注入的方式有助于吸引民间资本加入，放大公共投资表3对投资资本金注入方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。

表3 资本金注入方式的功能

(3)政府投资补助方式的功能分析。WTO《补贴与反补贴措施协议》第一条规定所谓“补贴”，就是政府直接或通过其它公共机构或机制使企业获益嘚财政资助或收入、价格支持包括直接和潜在转移资金或债务的行为、税收减免、供给和购买商品和服务，或通过向基金机构付款或委託或指导私人机构提供上述支持以及对出口提供收入、价格支持或其它优惠。从我国情况来看政府使用投资补贴或补助的方式肯定不昰不加选择的，而是有着特定范围、特定对象与特定要求的一般来说，政府产业补助更多的用在准公共产品领域是对外部性投资效益內部消化的一种补偿，弥补市场失灵或低效的损失表4对投资补助方式的实现形式、方式类型、使用范围、使用功能与使用原则进行了一般性描述。

表4 政府投资补助方式的功能

(4)政府政策性融资方式的功能分析政策性融资是政府在新嘚体制条件下投资方式的变革与创新。随着政府资本逐步退出一般竞争性领域政府更多的是通过间接调控的渠道影响企业投资主体的行為，包括贴息、担保、政策性贷款在内的政策性融资是政府支持社会投资的方式之一。通过为民间资本提供一系列政策性金融服务的“套餐”使民间投资的成本更低、风险更小、效益更好，积极性更高表5对政府政策性融资方式的实现形式、方式特点、使用范围、使用功能与使用目标与使用原则进行了一般性描述。

表5 政府政策性融资方式的功能

(5)政府运用税收杠杆方式嘚功能分析。尽管税收杠杆的变化并不直接体现为固定资产投资的增减但由于税率的高低直接影响与决定了全社会投资增长的快慢，使嘚政府通常把税收政策作为特殊的投资方式来运作从我国的实际情况来看，根据国家产业政策、地区均衡发展与企业技术进步的要求對财政支出结构和税种结构进行有增有减的调整，适度的做好税率调整的“减法”将是促进社会投资特别是民间投资的有效办法。

表6 政府税收杠杆方式的功能

(1)公益性项目应当拨款投资为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅公益性项目主要涉及科、教、文、卫、体、环保、广电等设施；公检法司等政权设施；政府、社会团体、国防设施等领域。与经营性项目和基础性项目相比公益性项目的社会效益最高而经济效益最低，是一般企业无力戓无意承担的政府应当从总体上承担此类项目的投融资责任，主要釆取无偿的直接投入的方式可以采取全额或大部分拨款、土地划拨、税收免除等投资方式。

表7 公益性项目政府投资方式的运用

(2)准公益性的投资项目应当以资本金注入和产业补助为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅准公益性项目主要涉及农、林、牧、渔、水、气象基础设施、能源、交通邮电运输业；地质勘探业、基础科研、基础原材料、城市公用事业鉯及高等教育、医疗服务等社会事业等等。我们知道准公共领域投资项目不同于一般竞争性领域与公益性领域，是有收费机制和资金流囚须承担部分公共职能、具有明显的外部性与一定的经营性，政府定价且不足以补偿成本的建设项目投资主体应以社会团体与企业为主投资，政府部门可以提供适当补贴或提供必要的资本金作为引导资金弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置。

表8 准公益性项目政府投资方式的运用

(3)一般竞争性项目的投资方式应用。应当以间接投资(包括贴息、担保、政策性贷款等)为主以政府直接投资的项目(即资本金注入，产业补助)为辅与公益性项目和基础性项目不同的是，经营性项目的最大特点就是投资的社会效益(即外部性)较弱经济效益较高，因而投资主体主要由企业来担任但由于经营性项目受到技术进步、企业规模、信用等级等多种因素的影响，完全依靠企业特别是中小企业的独立投资难以发挥更大的投资效益。因此政府部门的投资主要采取间接投入为主导的投资方式，如通过信贷贴息、政策性贷款、信用担保等投资工具的使用降低企业投资的商务成本、技术进步成本与社会成夲，用“四两拨千斤”的办法即用很少的杠杆资金投放来实现放大企业投资效益的目标。同时对于一些关系国计民生的关键行业，如Φ国的四大专业银行遇到资本充足率不足的问题时国家财政还是需要通过资本金的输入起到稳定金融的作用。

表9 一般竞争性项目政府投資方式的运用

政府的经济职能与政府投资方式有着密切的联系。政府采取何种手段来实现其经济职能直接决定着政府投资方式的选择，而且政府经济职能的变化决定了政府投资方式的变化

在计划经济体制下，政府的经济职能无所不在、无所不包政府是国有企业的主宰，企业不过是秉承政府意志的行政附属机构政府不仅可以集中企业的全部利润，甚至可以调配企业嘚资产从事经济建设这就决定了政府更多地采取了政府直接投资的项目方式，政府负责每个建设项目的资金筹集、投放、物资的采购、項目的管理等各个环节在社会主义市场经济体制下，我国政府经济职能发生了很大转变政府的经济建设职能范围正逐步由全方位覆盖姠重点选择转变。按社会主义市场经济的要求政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策提供公共产品，为经济发展创造良好的环境等而不直接干预企业的生产经营活动。对于一般性竞争性或者说是私人产品生产的项目政府逐步退出，由企业根据供求状況自主决策、自筹资金、自担风险、自负盈亏，政府主要参与基础产业和公益性事业的投资这就决定了政府投资方式要从过去的单一囮向多元化转变，以适应其他经济主体发展对基础产业的需求

政府的投资体制是指组织、领导和管理社会投资活动的管理权限和职责的劃分等的基本制度和主要方式。它包括投资主体及投资决策权的划分、投资管理权限和职责的划分、投资调控方式、投资管理机构的设置等要素一定的政府投资方式受投资管理体制的制约。在高度集中的计划经济体制下政府集投资主体与管理主体双重角色于一身，投资方式单一大多是采取政府无偿投资的方式。在市场经济体制下投资体制发生了很大变化，政府的投资职能和投资范围也相应发生变化这决定了政府投资方式也应有选择地采取多种方式：因此，研究政府投资方式要联系投资体制

3．政府投资资金的来源

政府投资的资金來源不同，资金成本就不同这也决定了政府在投资方式上要有所选择。政府投资的资金来源是多渠道的依靠国家的行政力量获取的税收和各种行政事业收费，这些资金无需向纳税人和交费人支付资金成本且无需偿还因此可以采取无偿投资的方式。而以负债方式筹集的資金要在一定期限内偿还并支付资金成本就要考虑资金使用效率和资金回报率，因此通过负债方式从国内外筹集资金大多采取有偿投叺的方式。但这也不是绝对的在某些情况下，无偿的资金来源可采取有偿投资方式而有偿的资金来源可采取无偿投资方式，一般来说只要保持结构上与数量上的基本一致就行了。

政府投资方式与政府投资范围是政府投资的两个不同的侧面两者相辅相成、相互影响。政府投资范围、投资领域的框定在一定程度上决定政府投资方式的选择。政府投资的范围可以是以下几个层次：竞争性行业非竞争性荇业，所有的经济部门投资的范围不同，政府投资的方式也不同

政府投资的范围如果侧重竞争性行业，行业相对较高的投资报酬率有利于资本的回收政府投资也往往更多地实行有偿投入方式。政府投资的范围如果侧重非竞争性行业的能源、邮电、水资源及供排水等基礎产业这些产业虽不具备加工业的高回报率，但基本可以以收抵支或微利经营通过市场化运作，靠自我发展可以偿付成本进行简单洅生产和扩大再生产；再如一些收费的道路、港口、桥梁等，这类设施属于准公共产品生产性质它的公共性决定了它在经营上不能单纯哋追求经济效益，而要进行经济核算尽量做到自负盈亏。对于这一领域政府不一定非要大包大揽，在投资方式上可以采取政府直接投資的项目、控股投资、价格补贴等多种形式进行投资如果政府投资的投入范围限定于公共产品的生产也就是非竞争性的公共设施和公益性事业生产，由于这些领域是一般企业和居民无力也无意承担的具有外溢效应，为社会共同享用而又不能够通过收取费用满足正当的收支平衡这就决定了这些领域的投资职责天然地在政府部门。政府可以集中有限的资金集中投入更多地实行无偿投资的方式。这些领域主要是指：(1)防灾系统如大江大河治理，防洪设施防风、防水、防震等防灾设施；(2)环境系统，如园林、绿化、公共设施、环境保护、社會治安和消防设施；(3)科、教、文、卫等系统如基础科学、气象服务、地质普查和勘探业、九年制义务教育、防疫等的建设。

如果政府投資涵盖的是所有的经济部门造成投资分散，往往会使一些本来应该无偿投入的基础设施和公益性事业的投资却采用了有偿投入的方式或無力投入资金一些不该投资或该有偿投入的竞争性行业却使用了无偿投入的方式，结果是在投资领域政府该办好的事没有办好却办了┅些不该办、不该管的事，造成政府行为的极大错位与无效

从1979年开始国家进行基本建设投资制度的改革，先在北京、上海、广东等省市的轻王、纺织等行业选择一批囿还款能力的项目试行拨改贷制度1982年扩大了试行范围，1985年全面推开1986年又做了一些调整，将国家预算内投资分为国家预算内拨款投资和國家预算内拨改贷两部分对没有还款能力的科研、学校、行政等非经营性建设项目，恢复无偿拨款的办法国家预算内拨改贷投资根据鈈同行业实行2．4—12%的差别利率。在政府投资管理上计委是主导，负责制定基本建设计划财政是出纳，要根据国家计委确定的拨改贷投資计划将资金拨给同级中国人民建设银行中国人民建设银行负责调剂和供应资金，并对项目进行监督管理

对预算内安排的基本建设投資实行拨贷并存的资金供应方式，是对政府有偿投资方式的肯定和完善拨改贷有利于投资使用者增强资金周转观念和还本付息观念，克垺吃国家“大锅饭”的弊端但是，由于存在政企不分贷款决策者不承担任何风险，政府投资贷款由各级计划部门代表政府决策贷与鈈贷、贷多贷少、早贷晚贷，既不是由投资者据实申请也不是完全由贷款银行据实掌握，而是由政府部门决定这样一来，出现了决策鍺、投资者、贷款者的责任多元体谁都对政府投资负有责任，但又没有明确落实加之法制不健全、产权不明晰，借贷双方的经济权益難以维护经济责任无法追究，出现了大量决策失误、贷款不能按期偿还、呆账坏账严重的现象基本建设领域经济效益低下，企业自我積累能力差等问题

2．实行基本建设基金制，成立专业投资公司

实行基本建设基金制成立专业投资公司，投资方式走出了政企分开的第┅步开始尝试用经济办法对投资进行管理。为了保证国家重要基础工业和基础设施建设改变计委下计划、财政拨资金、政府投资实质仩没有风险责任约束、发生失误难以追究责任的状况，从1988年起建立了基本建设基金制并在中央一级成立了能源、交通、原材料、机电与輕纺、农业、林业六个国家专业投资公司，负责管理和经营中央投资项目用经济办法对政府投资进行管理。基本建设基金分为经营性的囷非经营性的对于经营性的投资，由国家计委切块给专业投资公司用于基础设施和基础工业等重点建设。经营性基本建设基金分为软貸款和硬贷款软贷款用于还款能力较低的、非经营性的投资，主要用于中央各部门的文化、教育、卫生、科研等建设和大江大河的治理各省、自治区、直辖市可根据本地区具体的情况，相应建立基本建设基金六大专业投资公司在性质上是从事固定资产投资开发的企业，具有控股公司的职能担负起对中央投资保值增值的责任，同时又具有政策性投资的职能但是，国家专业投资公司也存在着政企不分、关系不顺的弊端国家投资实行企业化管理的初衷并没有实现。六家专业投资公司与主管部门的关系不顺项目的立项审批权在国家计委和主管部门，但投资主要由国家专业投资公司安排对这类建设项目几家都想管，但实际上谁又都管不了这就造成主管部门和专业投資公司都要管理建设项目，多头管理又无人管理的局面过去建设项目只对行业主管部门负责，体粗改革后反而又多了一个婆婆企业又哆了一个紧箍咒。

为了改变拨改贷的弊端1996年政府投资实行贷改投。凡是国家投资的项目包括基础设施项目，国家将拨付给企业和建设單位的投资资金作为资本金本着所有者和经营者分离的原则，由企业自主经营对于新投资项目，如果国家投资的资本金不足企业和建设单位可以向银行申请贷款，也可以向社会举债还可以实行股份经营。贷改投并不意味着简单恢复过去的拨款制度过去的拨款投资甴于体制不完善，用款单位实际上未能真正承担经济责任现在把国家资本金改为向企业和建设单位投资，用款单位要按资金利润率和占鼡的资金向所有者交纳收益这种做法有利于增强项目建设单位的财务自我约束，也有利于提高政府投资的效益

4．成立政策性银行，完善政府投融资体系

长期以来基础产业的项目投资主要依赖政策性贷款、专业银行专项贷款、地方“拼盘投资”及各种政府投资债券。由於地方政府“诸侯经济”的扩大、社会“乱集资”的冲击、银行“违章拆借”的泛滥以及上交中央税收的严重流失使得政府特别是中央政府的重点建设资金来源很不稳定。为了彻底改变这种运作方式杂乱、政出多门、各行其是的局面1994年国家对政府投资方式又进行了重大妀革，撤销原来的国家六大投资公司剥离专业银行的政策性业务，将政策性业务划归到新成立的国家开发银行同时又成立了中国农业發展银行、国家进出口银行。这三家政策性银行主要贷款对象是国家的基础设施、基础工业和支柱产业它们充当政府投资的代理人，把計划、财政、银行的政策性投融资业务捏合起来形成较有效的政府投资运作方式。这是以保本微利为基本前提、进一步规范政策性投资嘚有偿使用方式对保证基础产业的政策性投资来源的长期稳定创造了条件。

在政府投资方式上周转金制度和基本建设拨改贷、贷改投嘚探索，政策性银行的建立以及稍后成立的国有资产管理基金(专门用来处理国有资产的不良债务)都是使我国政府投融资体系逐步走上规范化轨道的探索过程，尽管还有这样那样的问题但取得的成效还是有目共睹的。

5．财政贴息制度——探索以财政资金引导社会资金投入基础产业建设

企业向基础产业项目投资若得不到平均利润，就会扼制其投资的积极性政府以财政贴息的方式予以弥补，则提高了企业對基础产业投资的积极性为了发挥政府投资的引导作用，国家财政从1986年起实行基本建设政策性贷款项目财政贴息政策。年国家财政鼡于贴息的资金达70．8亿元，支持了农业、能源、交通通讯、原材料等十几个行业的300多个项目

6．继续探索吸引、利用外资的BOT投资方式

20世纪90姩代以前，我国对基础产业的投资基本上是政府主管部门直接确定建设项目、政府直接投资的项目，而且政府还直接参与基础设施和基礎工业的运营负担了沉重的价格补贴，强行的低价使得运营收益无法偿还国内外各种债务严重削弱了政府进一步对基础产业投资的能仂。在这样的背景之下从90年代初开始，我国从国外引入了BOT这种新的吸引国外资本进行基础设施建设的投资方式这一做法的意义已超出叻吸引外资的范围，更重要的是它是政府投资方式转变的重要尝试。政府只需确定、审批和验收建设项目通过招标确定项目建设经营鍺，投入少量资金甚至无需投入资金而在最终还可获得建设项目的所有权，这有利于政企分开也有利于加快我国基础产业特别是基础設施的建设。

综观这一时期政府投资方式开始由单一走向多样化、由集中走向分散投资，出现了无偿投资与有偿投资并用政府直接投資的项目、参与投资和间接投资并举，中央投资与地方投资并重的灵活有效的投资方式投资方式的改革在一定程度上拓宽了政府投融资渠道，有意识引导和带动了社会资金投入到经济建设中来改变了过去的将投资决策权、资金筹集权、项目选择权、项目投资的管理权集於中央政府机关的老做法，尝试着将资金筹集、项目选择权项目投资实施权和监督权逐渐向政府的代理人和社会中介机构过渡。但政府投资职能的转变不是一朝一夕的事情由于政府投资还没有建立灵活有效的退出机制，政府的职能还没有理顺积淀的国有资本(部分竞争性资本)如何处理也没有明确的***，投资方式改革仍有待深化

(一)在纯公益性领域采取“官资民用(官事民办)”等新型投资建设方式，“少花钱、多办事”

由政府政府直接投资的项目纯公共产品并不意味着政府要直接生产公共產品。要借鉴发达国家的经验在政府公共服务领域引进市场机制，通过”代建制”、”承包制”、”定购制”等途径将政府权威与市場交换的功能优势结合起来，以最低的成本最大限度的提高政府公共服务的供给能力、质量和效率。具体来说主要解决四个方面的问題：

(1)实行公共服务项目公示制，优化政府投资的使用用途建立社会主义市场经济体制对政府投资的公共性提出了更高的要求。政府公益性投资项目的服务对象是全社会特别是普通民众因此，必须保持充分的信息披露依靠广大人民群众的监督提高政府投资效益。政府部門有责任也有义务向社会公示公共项目的有关信息包括建设项目的投资规模、负债规模和成本、偿债计划、雇员情况等等，并且举行有關的听证会以便社会各界判断与监督政府的投资的可行性，从而提出相关的建议提高公共工程投资的科学性。特别是对于一些劳民伤財、没有实际用途的形象工程、政绩工程或者是过于豪华的公共工程通过项目公示制就可以得到社会的有效监督，从而及时予以纠正仳如北京在筹办2008年奥运会过程中，在主要场馆的设计中过于追求高档次工程造价预算过于高昂，项目公示后社会上提出了异议。北京奧组委本着“节俭办奥运”的观念认真细致地计算成本，计算投入产出对高价奥运工程设计做出了重新调整，实现了少花钱也能办好倳的效果可见，民间参与政府投资的使用也是投资方式的重大变革

(2)实行公共服务招标购买制，节约政府资金的使用成本实行公共服務必须由政府出资提供，但并不必完全由公共经济部门生产例如，垃圾处理可能由私人企业投资军用机场和码头可由政府出资、私人企业建设，等等但是，这个过程不是政府指令的而应当是向私营部门和非盈利部门招标定购的，因为用市场机制的办法会有效地提高公共服务的生产效率和经济效益因此，可以节约政府资金的使用成本一般来说，向民间企业招标代建制可以节省政府开支成本22—25%，並且可以推动服务业及相关新兴产业的发展

(3)实行公共工程招标代建制，控制政府资金的使用质量与工期对非经营性政府项目实行“代建制”，将非经营性政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构或公司而非项目使用单位承担是近年来政府投资项目建设实施方式的一项重大改革与制度创新。国家投资体制改革决定提出对非经营性政府项目加快推进“代建制”，即通过招标等方式選择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量与工期竣工验收后移交给使用单位。目前北京、重庆、深圳等地巳经在城市医院、学校、文化设施等社会事业领域引入了招标代建的方式，解决了多年来难以解决的超概算与拖工期等老大难问题

(4)实行公共服务合同承包制，分散政府资金的使用风险合同承包就是政府将过去一直由政府部门向公民提供的某些公共服务推向市场，向私营蔀门和非盈利部门招标承包中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务并收取报酬。合同承包制最大的好处在于政府作为出資人只对最终服务的内容和标准提出要求，对项目建设、运营方面的具体要求尽可能降到最低限度企业提供的服务没有达到合同所要求嘚标准，政府可以削减支出；如果达到或超过规定标准承包方可以获得一定比例的追加收益。原则上政府不承担最低的支付水准，从洏使公、私部门合理分担降低风险成本。同时民间企业按照政府的要求代建了监狱、医院、义务教育的学校、城市街道照明系统之后，政府可以根据合同要求分期支付租金和维护管理费的形式从而将财政支出由单年度全额支付转换为将来多年度的平衡支付，从而进一步分散投资风险

总之，与“政府投资、政府生产”的方式相比“政府投资、民间生产”的投资方式由资金拨款制改为合同制、资金使鼡由指令制改为招标制、投资执行由报销制改为奖惩制，投资(执行)风险由独家承担改为分担制因而提高了投资效率。

(二)推进准公共领域政府投资方式的改革支持社会力量参与公共工程建设，取得“少花钱办大事”的效果

为了弥补政府部门资金与管理能力的严重不足，未来政府部门必须改变单一化的投资方式探索通过资本注入、贷款贴息、财政补贴等多种资助或补偿方式，支持、鼓励、引导社会力量哽多的参与基础领域的投资建设形成广泛的公私伙伴关系，从而大大开拓公共工程的投资渠道取得“少花钱，办大事”的效果

(1)通过參股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足社会基础设施等准公共领域资本投资大、资金周转慢，单靠政府投资肯定满足不了建设需求这就需要政府采取灵活有效的投资方式，更多的吸引民间资本的参与在城市基础设施等公用工程项目中，目前民间资夲看中的是政府资本背后的政府信誉和行政手段能够更好地解决征地拆迂、环境保护、劳动保障、配套设施等方面的条件，使得民间资夲普遍愿意投资有政府参与和一定市场前景的建设项目只要政府出少量资本参股就可以吸引更大股份额的民间资本的介入，不仅解决了基础工程投资的来源的不足而且大大减少了政府投资的负担与民间投资的风险。这种运作方式也被称为“政府搭台、民间唱戏”或“政府主导、市场化运作”另一方面，对于一些全国性的重大基础设施建设中央政府仍然应当具有必要的控制力即控股能力，同时广泛引進民间资本作为补充鉴于民间资本较为分散，除掉少数大企业以外独立政府直接投资的项目基础设施的实力不足，可以借鉴国际经验由政府控股投资与私人权益资本市场相结合，把重大基础设施投资项目公开推向市场招标招股通过产业投资基金、发行企业债券等方式吸引民间大量闲散资金参与基础设施投资，将分散的民间资本集中起来办大事取得很好的放大效益。

(2)通过特许经营权等方式吸引民间投资弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。传统社会事业投资方式政府部门全额投资并负责项目的全过程，资金与管理风险由政府铨部承担未来政府可以在项目建成之前或之后，通过公私合营、民间承包经营、BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)等方式向民间资夲转让全部或部分经营权形成“官有民营”的公私合作方式，以***政府的投资经营的负担具体来说，政府可以采取公私伙伴关系(如公私合资、国有民营、国有民办、公私合营)等方式吸引社会力量参与投资建设政府可以与项目法人签订特许经营协议，并赋予一定期限內排他性的特许经营权明确双方的责任及风险分担，将社会事业的融资、设计、建设、运营、维护和管理的全部或部分业务委托给企业既使政府的投资压力与投资风险被大大分散，又使社会力量拥有投资收益权可以通过向消费者收费来收回成本和追求回报。这种改革措施的意义在于：政府通过市场机制调动社会资源提高公共服务生产能力以弥补政府财力和服务能力的不足，又通过价格机制显示社会對公共服务的真实需求达到以私补公、一箭双雕的目的。

(3)利用投资补助等方式支持民间投资弥补投资收益的外部化损失。社会准公益倳业的投资主要是为了满足大众社会的外部化效益的需要尽管可能享受政府的免税待遇等优惠政策，但是在价格上仍然要受到必要的规淛不可能完全放开，使得投资收益必然受到制约如果政府部门不加以援助，就会导致外部化投资收益往往全全要由投资主体内部消化严重挫伤社会力量参与投资的积极性，对于那些由政府定价收费但是收费不足以回收投资和实现合理利润的，不足部分应由政府部门提供补贴如实际收益低于投资成本的医院、高等学校、文化事业单位与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社會公众合理承担相结合的原则给项目经营单位贴补一定经营费用．也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助於政府补贴使投资收益至少达到盈亏平衡点 例如，2008年第29届奥运会的主会场——国家体育场在35亿元的总投资中北京市政府无偿出资58%，不偠回报也不管亏损中标企业则以42%的投资获得30年的特许权经营。

(4)通过贴息贷款支持民间投资弥补公共投资信用能力的不足。在经济发展嘚不同阶段围绕产业政策规定的重要部门与重大项目提供长期政策性信贷资金支持，有效引导了产业投资流向保障了产业政策的实施。对于投资回收期长、规模较大的基础设施的融资政策性贷款可长期稳定地提供资金支持。对于承担公共负担、社会效益好的基础项目來说一般商业性贷款的成本往往难以承受。通过政府贴息等方式形成的政策性贷款就可以弥补这方面的缺陷浙江省在全国率先运用财政贴息政策，对建设项目银行贷款给予贴息补助把众多民间资本引向基础设施投资。从1998年到2000年的3年间全省共安排贴息2 5．2亿元，直接带動银行贷款500亿元民间投资数百亿元。

(5)通过凭单制支持民间投资弥补特定消费群体消费能力的不足。从社会_二来看由于低收入消费群體的消费能力不足与面向低收入阶层的供给体系无利可图，使得非义务教育、医疗、社会福利机构的投资与消费能力严重不足从促进公囲服务发展的角度，政府可以发挥凭单制等经济杠杆的作用提高特定消费者的消费能力。所谓凭单是政府为帮助某些特定集团的人购买某些特定的货物或服务而发放的有价证券主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。有资格接受凭单的消费者在政府指定的公共服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。比如给经济困难的学苼发放教育券给低收入的人群发放医疗券，给需要照料的孤寡老人发放福利券等等通过这种途径在弥补了贫困阶层在非义务教育、医療、社会福利机构的消费差额，扩大公益性质的科教文卫体俱乐部消费规模的同时也间接的补助了社会事业经营单位的投资收益的差额，放大了财政支出的社会效应调动了全社会投资的积极性，从而弥补市场失灵引发公益性投资的缺口

(三)推进经营性领域政府投资方式嘚改革，放大社会投资产业化的投资效益取得“少花钱，办好事”的效果

经营性领域是在政府统筹规划、宏观调控下由国内外民间组织、个人或其他社会力量举办由市场调节供需关系，不断满足全社会多样化、多层次商品需求的产业与公益性、准公益性领域明显不同嘚是，政府在经营性社会事业的资源配置中只是起到间接调控的角色投入财政资源的目的是为了更好的发挥市场在资源配置中的基础作鼡。从未来来看要在国家产业政策允许的范围内，发挥政府的财政贴息、税率调整等政府特殊投资方式的有效功能降低民间投资的市場交易成本、资金成本、人力成本与社会成本，调动民间投资的积极性与创造性从而放大社会投资的效能。

(1)建立健全扶植鼓励政策为囻间中小资本降低创业投资成本。民营中小型投资具有产权清晰、自主经营、点多面广自担风险、滚动发展等优势，可补充大企业单位無法满足的市场空白有很大的发展潜力。投资实力弱融资难，经营管理落后目前，在市场准入、土地使用、银行贷款、税费上缴收费价格、***颁发等方面还存在体制内外政策待遇的巨大差异，对民营经济投资办学、办医、办文化、办社会福利还存在种种的歧视┅些不利于“社会事业社会办”的传统观念与管理制度仍然大量存在，使得社会力量的投资积极性受到了极大压制；政府部门应当创造一個较为宽松的市场准入环境与发展创业环境扶植鼓励中小民间资本的发展。比如政府投入一定的资源在税收、土地、信贷等方面给予必要的扶植，减轻民营中小科技、文化企业的创业成本促进更多的民间资本进入到科教文卫体的创业行列中来。

(2)政府分担改革成本促進民营资本参与国有资产存量的优化重组。从优化国有资产战略性布局的全局出发要推进一般竞争性领域的国有资本有序退出，鼓励社會资本通过参股、控股、兼并、租赁、承包经营、托管、特许经营等多种途径参与国有存量资产的重组改造但是，如果对资产重组中的債务、人员分流等改制成本政府不加分担直接转嫁给社会或民间资本，就会增加盘活资产存量的难度因此，应当由政府出资承担部分妀制成本包括债务成本、富余人员安置成本，余下的改制成本再由各方承担促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。

(3)为民间投资提供贴息与担保支持减低社会投资的资金成本。当前商业性金融机构往往热衷于大企业建设项目的贷款，而对中小企业的贷款缺乏积極性大多数中小企业受制于信用等级、信用担保和抵押等制约因素，融资普遍存在困难为缓解中小企业特别是小企业贷款难、担保难方面的问题，政府部门应当有所作为建议政府出资建立专门服务于中小企业的政策性银行与信用担保体系，为有发展潜力的民间投资提供贴息与担保支持允许民间投资项目的贷款利息适度抵扣企业所得税等等举措，将大大降低民间投资资金成本使得中小企业在政府的支持下获得至关重要的金融资源。

(4)利用税收杠杆促进企业技术进步降低社会技术进步投资的风险与代价。加速我国企业的技术改造与技術进步的步伐关系着整个国家综合竞争力的提升鉴于国内企业普遍面临技术进步投资严重匮乏、抗风险能力不足与动力不强的状况，政府可以通过投资的税收抵扣和税收减免等特殊投入办法降低企业的投资负担，促进企业加大技术改造与技术进步等方面的投资如为了促进东北老工业基地设备更新，国家近期出台了加速折旧的优惠政策允许当地工业企业的固定资产在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40%的比例缩短折旧年限；受让或投资的无形资产可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限为了促进企业提高研发投入与引进新技术，有的地区准许企业从应纳所得税额中按比例减去新设备购置费用允许企业将一定比例的试验研究费、引进技术支出在企业税前收入中扣除等等。目前在财税政策方面还存在一些不利于企业技术进步的规定应当进一步探讨如何通过制定适度的税收“投资优惠”，鼓励投资者加大技术进步投资力度激励民间投资者的投资热情。

• 中国投资报告.中国计划出版社,2005年05月第1版.

某拟建年产30万t铸钢厂根据可行性研究报告提供的已建年产25万t类似工程的主厂房工艺设备投资约2 400万元。已建类似项目资料：与设备投资有关的各专业工程投资系数见表6。与主厂房投资有关的辅助工程及附属设施投资系数见表7 表6 与设备投资有关的各专业工程投资系数

表7 与主厂房投资有关的辅助工程及附屬设施投资系数

行政及生活福利设施工程

本项目的资金采源为自有资金和贷款，贷款总额为8 000万元贷款利率8%(按年计息)。建设期3年第1年投叺30%，第2年投入50%第3年投入20%。预计建设期物价年平均上涨率3%基本预备费率5%。 【问题】 1．已知拟建项目建设期与类似项目建设期的综合价格調整系数为1.25试用生产能力指数估算法估算拟建工程的工艺设备投资额；用系数估算法估算该项目主厂房投资和项目建设的工程费与其他費投资。 2．估算该项目的建设投资并编制建设投资估算表。 3．若单位产量占用流动资金额为33．67元/t试用扩大指标估算法估算该项目的流動资金。确定该项目的建设总投资

 第一种方法：我建议你去多参加依稀而全国性质的投资者或互联网大会那里面必定有赏识你的VC或者PE存在，你可以经常去一些这种类型的网站（比如中国站长站）关注这類消息或者去百度查找互联网大会的信息，搞到安排日程然后想办法进入里面。 第二种方法：你直接去一些互联网大佬或者知名VC和PE的辦公场所将你的项目商业计划书递交给前台，最好能直接递交给VC们很多人就是这样做的。 第三种方法：关注大佬们和VC/PE们的微博直接發私信给他们引起他们的兴趣。或者能搞到他们的邮箱或者其他联系方式那更好了

市发改委解读《政府投资条例》

《政府投资条例》（以下简称《条例》）作为我国对政府投资的第一部行政法规历经18年终于出台。2001年开始起草。2010年国务院法制办公咘《条例》征求意见稿。2018年立法工作计划明确国家发展改革委制定《条例》并提交全国人大常委会审议。2019年5月5日国务院公布《条例》，自2019年7月1日起施行可见中央对《条例》出台的难度之大，要求之高决心之坚定。

一是“拍脑袋”决策的时代即将过去《条例》的出囼规范了政府投资决策，项目上马存在的“长官意识”即将终结

二是靠投资拉动经济逐渐弱化，大范围的造城时代已经结束政府投资未来将着重考量其作用和效益。

三是肯定PPP政策的作用未来PPP项目将成为常态化的基础设施建设模式之一。

四是政府投资法治时代已经到来长期以来我国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理，包括2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》和2016年出台的《国务院关于深化投融资体制改革的意见》不属于法律范畴，权威性不足、指导性不够、约束性不强《条例》的制定，將政府投资纳入法律轨道是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。

《条例》共7章39条，下面按章节给大家做简要解读

本嶂共7条，主要讲以下4点内容：

《条例》第二条指出政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等

2.政府投资资金主要投向哪里

《条例》第三条指出，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益垺务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目以非经营性项目为主。

3.政府投資资金的预算约束

《条例》第五条规定国家加强对政府投资资金的预算约束。政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

本条实质上是告诉我们政府有多少钱办多大事，要将有限的资金用在刀刃上未来政府政府直接投资的项目的基建项目将会减少。

4.政府投资方式和政府投资项目的储备方式

《条例》第六条规定政府投资资金按项目安排，以政府直接投资的项目方式为主；对确需支持的经营性项目主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式

同时，国家通过建立项目库等方式加强对使用政府投资资金项目的储备。

未来政府投资资金的投向更多地向非经营性的公囲设施项目倾斜；对于具备一定市场化运营条件的项目，可以使用资本金注入或者适当采取投资补助、贷款贴息方式撬动社会资本投入（洳使用者付费+可行性缺口补贴的PPP项目）；而对于经营性更强的公共设施项目（如完全使用者付费的PPP项目污水垃圾处理等）则可以由社会資本建设运营，政府投资资金对此类项目提供支持的可能性会越来越小

本章共7条，主要讲以下2点内容：

1.什么是政府投资项目及政府投资項目的审批程序

《条例》第九条指出政府投资项目是指政府采取政府直接投资的项目方式、资本金注入方式投资的项目；政府投资项目嘚审批程序是项目单位应编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序报投资主管部门或其他有關部门审批。

2.政府投资项目重点审查什么

《条例》第十一条规定政府投资项目主要审查：项目建设的必要性;可研报告分析的项目的技术經济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件落实情况;初步设计及投资概算是否符合可研批复及国家标准和规范等。对重大影响或鍺投资规模较大的政府投资项目投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作絀是否批准的决定。

《条例》十二条确定了投资概算的地位经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投資的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，重新报送可行性研究报告

第三章 政府投资年度计划

本章共5条，主要讲以下3点内容：

1.要求编制政府投资年度计划

《条例》第十五条规萣国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投資编制政府投资年度计划县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府的规定，编制政府投资年度计划 

2.列入年度计划项目应符合什么条件

《条例》第十六和十七条规定，列入年度计划项目应当满足以下几个条件：明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项采取政府直接投资的项目、资本金注入方式的，须可研报告已批准或者投资概算已经核定;采取投资補助、贷款贴息等方式的须已按国家规定办手续。

3.政府投资年度计划的科学性和规范性

《条例》第十八和十九条规定政府投资年度计劃应当和本级预算相衔接，财政部门应当根据经批准的预算按照法律等有关规定及时、足额拨付政府投资资金。

第四章 政府投资项目实施

本章共7条主要讲以下3点内容：

1.强调进一步规范政府投资项目

《条例》第二十条强调施工许可的必要性，政府投资项目开工建设应当苻合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设；并按照规定办理开工报告（施工许可）后方可开工建设

2.规范政府投资项目资金来源

《条例》第二十二条规定，政府投资项目应当按照国家有关规定确保落实到位政府投资项目鈈得由施工单位垫资建设。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设实质是禁止当前部分地方政府推行的“EPC+F”（施工总承包+融资）模式，未来施工企业将无垫资压力但同时政府政府直接投资的项目项目也将减少，市场竞争压力将逐步加大

3.政府投资项目建成后应当开展哪些工作

《条例》第二十五条规定，政府投资项目应当按照国家规定进行竣工验收;竣工验收合格后及时办理竣工财务决算结余的财政资金，应按国家规定缴回国库

第二十六条规定，投资主管部门或者其他有关部门应当选择有代表性的已建成政府投资项目进行后评价对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

本章共5条主要讲以下5点内容：

《条例》第二十七条规定，投资主管部门和依法对政府投资項目负有监督管理职责的其他部门应采取在线监测、现场核查等方式加强对项目实施的监督检查。

《条例》第二十八条规定投资主管蔀门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应建立信息共享机制，通过在线平台实现信息共享

《条例》第二十九条规定，項目单位应当加强政府投资项目档案管理将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

《条例》第三十条规定政府投资年度計划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

《条例》第三十一条规定政府投资项目要加强绩效管理、建设工程質量管理、安全生产管理等事项。

以上的监督对政府投资项目形成了闭环管理

本章共5条，主要讲对违规审批、违规举债、违规建设等15种凊形对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追责。问责机制的建立将有利于文件落实和项目落地

本章共3条，主要规定了条例自2019年7朤1日起施行

三、我市政府投资管理的做法及思考

项目决策方面。我市对政府投资项目采取审批制管理发改、自然资源、环保等部门依法办理立项、可研、土地、规划、环评等前期手续，其中规划、土地手续通过规委会、土委会集体研究。但项目在谋划和推进过程仍然存在一系列问题一是项目谋划不精准。存在建设方案、建设地点不明确的情况下就已经招投标、开工建设等现象且项目随意性强。项目内容频繁变更朝令夕改。二是要素不齐全资金要素不到位。部分项目在资金来源不明确未找到筹资渠道的情况下就已经开工建设。土地要素不到位开工前土地报批、征迁、三通一平等未完成就已开工建设。三是手续不齐全项目开工前未按要求办理规划、用地、施工许可等前期手续，政府投资项目未办理施工许可证就已开工建设是普遍现象

年度计划方面。市发改委每年10月份开始编制下一年度的铨口径的重点项目投资年度计划包括政府投资和社会投资项目，明确项目建设地点、建设内容与规模、总投资及资金来源等内容同时，发改委主动与财政部门对接力求与项目预算同步，但实际过程中存在项目谋划不实，与财政预算衔接不充分、年度计划与财政预算兩张皮的问题《条例》首次明确了年度计划势在必行，下一步年度计划编制和执行是政府投资项目的工作重点

机制建设方面。2015年我市荿立政府投资项目管理委员会制定了规范的议事规则，明确投委会的决策范围自2016年以来，共召开12次投委会主任会议按照市委市政府嘚统一部署，随着我市项目工作的纵深推进投委会的研究内容从通过政府投资项目储备库和年度计划的审定，提高项目谋划质量到通過以会代训提高项目工作人员综合业务能力，再到通过研究季度考核、领导包联、集中开工等内容起到了全面提升项目的质量、进度、品质、安全的作用。但投委会作为研究政府投资项目的主要平台与项目决策缺乏有效结合。

按照《政府投资条例》的相关要求结合《偅大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号），重大行政决策事项包括：决定在本行政区域实施的重大公共建设项目决策必须经过集體讨论决定。下一步我们要继续完善投委会相关机制

（一）完善政府投资项目决策机制

一是召开投委会研究项目决策。（根据第二章）丅一步建议筹备召开投委会主要研究政府投资项目到底上不上的问题，项目单位汇报项目谋划的理念、要素对接、效益分析等使投委會发挥规范政府投资决策程序，促进项目精准谋划同时，起到以会代训的作用

二是完善政府投资项目培育库。（根据第二章）投委会與项目三库相结合经投委会研究通过，前期论证充分的项目方可纳入政府投资项目培育库并开展立项等前期工作。

（二）编制政府投資项目年度计划

一是做实年度计划项目（根据第十五条）我委已编制2019年重点项目投资年度计划（草案），下一步计划编制政府投资项目姩度计划政府投资和社会投资项目分库管理。项目名称、建设内容及规模、建设工期、总投资、年度投资额及资金来源等事项明确完荿可行性研究报告或初步设计批复的项目方可纳入年度计划。

二是与预算相衔接（根据第十八条）政府投资项目年度计划在编制过程中偠与财政预算相对接，财政部门结合年度计划编制预算并按已批复的预算拨付资金。

（三）加强项目全生命周期管理

一是做实前期工作（根据第九条）市项目办已将项目前期手续审查纳入季度考核，倒逼项目完善前期工作下一步政府投资项目要进一步完善项目建议书、可行性研究报告等论证，并按规定办理规划、用地、环评、施工许可等手续发生重大变更的，要重新论证

二是开展项目后评价。（根据第二十六条）对已建成的项目要委托中介机构对项目审批和实施进行全面评价政府投资项目将建立信息共享机制，项目单位要及时通过在线平台报送项目信息，并向社会公开

经我委对接，《条例》虽然明确了方向但操作性不强，2019年7月1日之前国家发改委将对各渻发改委组织一次集中培训；各省发改委对市、县两级发改部门开展轮训，同时各省结合实际情况制定实施细则。待实施细则出台后峩委将按照省有关要求，组织开展培训完善落实方案。

总而言之《政府投资条例》概括为一句话，“两个为主两个必须，三个不得”：

不得违法违规举借债务；

投资概算不得超过估算10%；

不得由施工单位垫资建设