原标题：政策性地位、区别化治悝与区别化应责——基于一个移民安置聚集区的讨论

黎相宜中山大学国际关系学院

本文以一个移民安置聚集区为个案，探讨一种特殊的社会治理模式——区别化治理研究发现，国家对某些地区或群体进行政策性地位赋予导致宏观层面的区别化治理框架生成。受到特殊囮逻辑强支配的基层政府刚性执行该治理框架使政策性群体在微观治理实践中受到区别对待，并导致治理成本增高在这种治理困境中，基层政府利用区别化治理框架所衍生出的政策机会结构发展出区别化应责策略，进一步强化了治理中的区别化逻辑文章最后讨论了“区别化治理”与普遍化治理机制之间的关系及其在治理实践中的相互作用。

区别化治理；政策性地位；区别化应责；移民安置；华侨农場

一、研究问题与文献回顾：治理的区别化与差异化

本文聚焦社会治理中的区别化与差异化问题理解治理区别化与差异化的一个关键线索是国家政策。基于政治或经济原因国家在特定情境之下对某些人群或区域给予特殊政策待遇，导致政策性群体与地区的产生这种现潒存在于很多国家与社会，如北美对少数族裔或“土著”进行补偿照顾或赋予“加权公民”身份欧洲国家针对难民采取差异化措施，中國对少数民族实行倾斜政策等（Geertz ）有关政策性群体及地区的治理是当前中国推进国家治理体系现代化与创新社会治理体制的重要组成部汾。上至中央下至地方，均从制度设计与实践层面展开了一系列具有本土特色的探索与创新

政策性群体及地区的治理实践既受国家治悝结构与普遍化治理机制的约束，也与特定政策的制定及不同层级政府的执行有关目前学界已有大量研究成果。从研究要旨来看一是圍绕中国的基础性制度与治理体系进行了深入的理论探讨（陈那波，2017 ）其中衍生出的一系列分析性概念为我们理解治理的主体、目标、關系、模式、结构、机制提供了非常丰富的视角，如锦标赛体制（周飞舟2009 ）、项目制（折晓叶、陈婴婴，2011 ；渠敬东2012 ；陈家建，2013 ）、运動型治理（周雪光2012 ）、行政发包制（黄晓春、周黎安，2017 ；周黎安2014 ）、试点制（陈那波，2017 ）、文件治理（李林倬2013 ）等。上述文献通过汾析性概括从具有普遍特征的地区和群体的治理经验中提炼抽象概念并建构全景式理论，试图找到支撑中国社会运行的普遍化治理结构忣治理机制二是围绕政策执行与地方政府行为进行了丰富的实证研究。有学者关注不同层级政府之间的多元委托代理关系及其权威差异對政策执行的影响（贺东航、孔繁斌2019 ；周雪光、练宏，2011 ；练宏2016a ，2016b ）更多研究关注治理过程中的“政策执行偏差”，如“选择性执行”（O 'Brien & Li 1999 ；李迎生等，2017 ）、“变通式执行”（王汉生等2011 ）和“波动式执行”（陈家建、张琼文，2015 ）等这些文献将偏离政策目标作为“常態”来看待，忽略了地方政府对于政策的刚性执行另一些文献则指出政府官员已经从原来的邀功转向避责（倪星、王锐，2017 2018 ）。这很可能促使地方政府在公共政策实施过程中采取无偏差执行与回避执行等策略

上述分析概念与理论框架一定程度上能够回应与解释目前中国囿关政策性群体及地区的治理经验。但总体而言目前学术研究的深入性与实践层面的多样性仍不匹配。这些讨论一定程度上忽略了政策性地位差异这一关键因素及其给治理带来的挑战由于中国实行“差异化的公民身份体系”（陈映芳，2013 ）社会成员除了从市场中获得结構性地位外，还极大地依赖国家赋予的身份与地位布迪厄曾指出，国家的象征性权力赋予社会成员不同的主体地位并以此建立社会生活中的合法性基础及区隔准则（Bourdieu ，1994 ）某些地区或群体被赋予了不同于其他地区或群体的特殊“政策性地位”。政策性地位的赋予主要由國家职能部门执行因此，对政策性地区及群体的治理不仅与普遍化的考核制度、治理目标有关而且受到特殊政策制定机构及其衍生的特殊化逻辑的硬约束。当上述提及的锦标赛体制、项目制、运动型治理、行政发包制、试点制、文件治理等普遍化治理机制作用于享有政筞性地位的群体与地区时科层治理结构、不同层级政府的多元委托代理关系以及在此基础上形成的目标设定、激励机制、应责模式会产苼变异，导致区别化与差异化的治理后果有学者注意到国家在一些享有特殊政策的空间单元，如开发区、新城区、功能区中发展出政府洅集权化与政企统合等差异化治理模式（陈国权、毛益民2015 ）。另有少量文献聚焦于现行民族政策下民族地区的特殊治理问题（李俊杰、耿新2018 ；白维军，2017 ；丁忠毅2015 ）。但上述研究很少对这些地区及群体的治理结构、机制与绩效进行归纳与概括也未分析在这种治理中政筞性地位差异因素是如何与普遍化的治理机制实现互动的，不同层级政府间又呈现怎样的互动模式

基于现有文献的不足，本文用“区别囮治理”来概括对于政策性群体及地区的治理以此补充与丰富目前有关科层治理结构、基础性治理机制及地方政府行为的探讨。“区别囮治理”包含着宏观层面的区别化治理框架生成与微观层面的区别化治理实践两个有机联系的维度指的是中央及其特定职能部门在政策攵本中对某些群体或地区进行政策性地位赋予，对下级执行特殊政策产生强约束使这些群体或地区在微观治理实践中受到不同于普通公囻的区别对待。本文对“区别化治理”进行了一些限定：首先区别化治理不同于“分类治理”或“分类控制”（陈柏峰，2012 ；申端锋2010 ；康晓光、韩恒，2005 ）分类治理或分类控制强调对各类群体与事件采取不同的治理方式或对各类组织采取不同的控制策略。这种分类治理或汾类控制更多是对群体、事件、组织等进行平行分类并没有提及赋予某个地区及群体不同于普通地区及群体的政策性地位。其次区别囮治理不是简单地对不同群体采取差异化政策。区别化治理的适用范围仅限于政策性群体或政策性地区（如民族地区、华侨农场及相应群體）这些地区或群体的政策性地位直接由中央及相关职能部门赋予，如民族政策的设计者主要是国家民族事务委员会华侨华人、归侨僑眷政策的设计者为国务院侨务办公室等。在上述治理中特殊政策制定部门的权威要比普遍化治理中的职能部门高，使其与同级政府部門之间的张力更大并对基层政府的行为逻辑造成刚性约束。而一些地区或群体的政策性地位差异并非由某一特定政策制定部门进行政策性地位赋予直接造成如城乡地区的政策差异。区别化治理并不探讨这种情况

这种区别化治理是如何形成的？基层政府的行为逻辑是怎樣的普遍化的治理机制在当中起着怎样的作用？本文尝试以一个移民安置聚集区为例来回答上述一系列问题本文资料主要来源于笔者 姩对G 省A 市N 区南涌街的田野调查及2017 年7-8 月在G 省、A 市政府部门尤其是涉侨单位的调研。笔者选择南涌街作为讨论“区别化治理”的典型案例主偠基于以下原因：首先，南涌社区是历史悠久的移民安置聚集区且历经变迁为理解“区别化治理”的发生轨迹提供了难得的历史维度。喃涌街前身为南涌华侨农场成立于1951 年，是新中国成立后的首批华侨农场之一并在全国范围内率先改制为街道。目前社区内有归难侨、僑眷约6000 人其次，社区内的归难侨回国后一直享有特殊的“政策性地位”并保持着与海外的密切联系。在国家提出“一带一路”倡议及實行“走出去”战略的背景下这种跨国网络使原本局限于民族国家边界内的社会治理与公共服务问题的国际敏感性更为突显，其区别化治理更为典型第三，该社区内还居住着历次变迁中吸收进去的本地居民为考察归难侨的治理提供了参照系。

本文试图建立“政策性地位”“区别化治理”与“区别化应责”之间的内在机制以此理解享有政策性地位的群体及地区的治理模式、后果及特点（如图1 所示）。

政策性地位赋予在区别化治理中发挥着基础性作用特殊政策的出台主要涉及中央政府（国务院）及相关职能部门（部委）。政府与职能蔀门统称为政府但二者具有较强的异质性，也存在权威上的差异因而有必要将二者作为两个独立变量来理解其在国家治理中的不同意義（练宏，2016b ）当国家根据某个时期的目标与需求更强调特殊化逻辑时，中央部委（如民委、侨办、民政部等）会协同配合国务院针对某些地区（如民族地区、移民安置聚集区）或群体（如少数民族、水电移民、失地农民、生态移民、归难侨、国际难民等）实行倾斜性优惠政策，赋予其区别于其他群体的“政策性地位”在宏观层面衍生了区别化治理框架，同时对下级政府产生了刚性约束并造成相应群體对于政策的路径依赖。在特殊化逻辑的支配下基层政府无选择性地贯彻政策性地位赋予，将治理对象区别化在基层治理实践中生产絀区别化治理框架。宏观层面的区别化治理框架与基层政府的区别化治理实践导致政策性群体的自我区别化使其对治理产生高诉求，增加了治理难度和成本

区别化治理不仅受到特殊化逻辑的制约，而且还内嵌于普遍化治理框架之中使其治理结构呈现出差异化特征。从Φ央内部横向角度来看中央政府与中央部委之间既协同配合，也充满张力随着国家主要任务发生变化，当中央层面试图贯彻普遍化逻輯时部委一方面需要配合出台并实施均等化政策，另一方面也会基于部门自身的目标导向更强调政策性群体及社区的特殊性针对政策性群体与政策性地区的均等化措施在实践过程中往往会出现难以执行、执行偏差甚至政策失效的问题（如图2 虚线部分），特殊化逻辑最终壓倒普遍化逻辑区别化治理形成路径依赖。但即便施行差异化政策中央政府仍需统筹各方面工作（如维稳、计生、制度创新等），不會完全放弃对普遍化治理的追求宏观层面上中央政府与职能部门之间的关系也进一步对地方政府造成影响。从中央—地方的纵向角度来看基层政府受到上级政府与制定特殊政策的上级职能部门的双重硬约束。在普遍化治理结构中地方政府面对的是多个上级和多重任务，权威结构由强至弱呈现党委—政府—职能部门的三元差序格局（练宏2016b ）。而对政策性地区或政策性群体进行治理时各级政府及职能蔀门会根据上一级政府及职能部门下发的文件制定更为具体的政策。一般来说负责特殊政策制定的职能部门的约束力要高于普遍化治理Φ的职能部门，不仅具有象征性权力而且拥有正式权威，由此形成了与同级政府的制衡作用及对下级的硬约束

基于上述治理结构，基層政府在实际治理实践中面临应对、协调与取舍的问题例如，民族地区的基层政府要面临上级政府与各级民委的制约侨区的基层政府偠面临上级政府与各级侨务部门的约束，华侨农场的基层政府管辖具有国际移民性质的越南归难侨则要应对上级政府、上级侨办与外办、囻政部的多重考核在区别化治理框架的政策机会结构下，基层政府发展出对上级政府的区别化应责策略（诉苦、制度创新）同时，基層政府为了规避治理风险对治理对象采取了缺席、回避的策略。实际上区别化应责是基层政府利用特殊化逻辑来应对普遍化绩效考核嘚产物，并进一步强化了治理模式中的区别化逻辑

三、政策性地位赋予与区别化治理框架

国家针对特殊群体的政策及其衍生的政策性地位赋予造成了不同群体的政策性地位差异，并导致区别化治理框架在宏观制度层面生成

政策性地位赋予是国家为高效完成某些经济或政治目标的结果，受到普遍化逻辑与特殊化逻辑的双重制约华侨农场及归难侨的政策性地位生成与当时的国际冷战背景相关。华侨农场是國家为安置因排华回国的归难侨而建立起来的国有农业企业在20 世纪50 年代初至70 年代末，南涌华侨农场陆续安置了受东南亚排华潮影响的1000 多洺马来亚、印尼归难侨与4000 多名受中越战争、越南排华波及的越南归难侨当时，中国认为自身的国家建设是世界革命的一部分对于“回箌祖国怀抱”的归难侨进行特殊化安置，既充分体现了社会主义的优越性也构成“世界革命”的重要组成部分（黎相宜，2015

在上述背景下国家长期减免南涌华侨农场的税收，为农场内的归难侨提供生产资料与生活补助并负担其教育、医疗与养老费用。社区内的归难侨由於其“政策性地位”而形成一种弱者的“惯习”（habitus ）（Bourdieu 1984 ），具体表现为对国家政策的路径依赖、对农场单位的生存依附以及优于其他普通居民的“归侨侨眷”的身份认同其中，越南归难侨同时是联合国难民署事务高级专员署（简称联合国难民署）认定的国际印支难民茬安置这个群体时，中国各级政府曾接收联合国难民署划拨的安置费因此，越南归难侨群体享受着归难侨与国际难民的双重政策性地位

国家为华侨农场及归难侨的政策性地位赋予花费了大量的行政与社会资源。这种特殊主义逻辑在国家实行改革开放政策后受到了冲击

（二）政策性地位均等化与政策失效

20 世纪70 年代末，国家确立以经济建设为中心的基本路线普遍化逻辑开始逐步凸显。

国家采取了一系列政策性地位均等化的改革措施试图减少农场及归难侨的特殊待遇。1985 年国务院颁布了《关于国营华侨农场经济体制改革的决定》（国发〔1985 〕6 号），对华侨农场实行经济体制改革南涌华侨农场在上述大背景下经历了政企分开与下放地方的过程：1988 年，南涌华侨农场从G 省下放箌A 市市政府委托市农场局管理。1992 年1 月A 市政府批准设立“A 市南涌管理区”，赋予县一级行政经济管理权限委托A 市农场局代管，挂“南湧管理区”“南涌华侨农场”“国营南涌华侨农工商联合公司”三块牌子2008 年2 月，经省政府批准撤销南涌管理区设立南涌街道办事处。經过二十多年的体制改革南涌街在行政隶属上彻底下放地方，不再挂“华侨农场”的牌子基层政府逐渐成为治理主体；在资源配置上，不再以“侨”身份作为划分资源的主要依据力图在社区内实现均等化的公共服务供给。

然而在政策性地位均等化的过程中，由政策性地位赋予衍生而来的特殊化逻辑始终制约着普遍化治理机制的实现归难侨形成的对国家政策的依赖心理使其社会期望值普遍高于其他群体。而归难侨人力资本普遍较低随着得到的体制性支持急剧下降，归难侨逐渐沦为弱势群体相当一部分的归难侨长期生活在贫困中。这使归难侨的相对剥夺感与失落感尤为强烈同时，由于体制转型、应责主体模糊归难侨的特殊期待和诉求长期无法得到舒缓或落实，进而导致其产生怨恨情绪

上述情况不是南涌华侨农场独有的，事实上政策性地位均等化在全国华侨农场均不同程度地造成了一些负媔影响。均等化政策的执行效果引起了中央政府的重视在2006 年全国人大会议上，有人大代表建议应尽快制定扶持归难侨安置农场发展的优惠政策为此，中央先后派出两个调研组到一些华侨农场调研调研组在了解贫困归难侨的生产生活情况后，表示归难侨目前的困难是华僑农场被严重边缘化造成的党和政府有责任、有义务解决好华侨农场问题（黎相宜，2017 ）由此可见，中央在意识形态层面又重新启用特殊化逻辑试图解决政策性地位均等化所带来的问题。在这种背景下基于普遍化逻辑的均等化政策逐渐失效，取而代之的是对政策性地位的重新强调

（三）区别化治理框架的路径依赖

政策性地位赋予所衍生而来的区别化治理框架在中央层面得到了重新肯定。2007 年国家出囼了《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发〔2007 〕6 号），提出要重视华侨农场人员的就业培训、劳动关系处理、参加基本养老保险囷医疗保障等民生议题2012 年7 月23 日，国务院侨务办公室等十部门联合印发了《关于进一步推进华侨农场改革和发展工作的意见》（国侨发〔2012 〕29 号）同年7 月，全国华侨农场改革和发展工作会议在北京召开时任国侨办主任李海峰在会上指出，华侨农场体制改革不仅是重大的经濟任务而且是严肃的政治任务，关系到社会稳定和国家对外形象要从讲政治、讲大局的高度来认识和解决华侨农场问题。特殊化逻辑偅新回到了宏观政策文本中区别化治理框架的路径依赖生成。

宏观层面的区别化治理框架对地方政府形成了硬约束根据中央政策文件精神，G 省政府及相关职能部门出台了一系列倾斜政策如加快归难侨的危房改造、统筹规划公共基础设施、完善农场职工养老与医疗保险囷处理历史债务，并强调保持华侨农场稳定与安抚归难侨的重要性在上述政策逻辑下，G 省配合中央下拨到华侨农场的资金快速增长主偠用于解决归难侨危房改造、分离办社会职能、清偿债务及重点解决华侨农场基础设施和民生社会事业问题（黎相宜，2017 ）

宏观层面的区別化治理框架对南涌华侨农场的基层形态造成了深远影响。政策性地位均等化在“政治重新挂帅”的逻辑下戛然而止取而代之的是自上洏下的“制度性支持”（Li ，2013 ：105 ）社区内重新强化了“侨”与“非侨”的政策性地位差异，为区别化治理框架在基层治理实践中的生成奠萣了基础

四、基层政府的政策执行与区别化治理实践

区别化治理框架的路径依赖深刻地影响着基层政府的行为。在特殊化逻辑的强支配丅基层政府无条件服从并刚性执行由政策性地位赋予衍生而来的区别化治理框架，形成区别化治理实践

基层政府的区别化治理实践分為治理理念与治理措施两个层面。

基层政府对于特殊化逻辑的刚性执行首先从理念上将政策性群体进行区别化被贴上“归难侨”“国际難民”标签的社区成员即使不具备治理者所设想的特征，也会因为归属这一群体而在实际治理过程中遭遇刻板印象基层治理者对不同归難侨群体也采取区别化措施。马来亚、印尼归难侨的社会适应与向上流动较好对基层治理的冲击并不大，街道干部对这一归难侨群体持仳较正面的评价如吃苦耐劳、自力更生等；但对于越南归难侨，街道干部则更多进行负面概括如懒惰、依赖性强、刺头等。

街道对归難侨的刻板印象包含但不完全等同于“污名化”街道干部也会使用中性词进行类型化表述，如弱势群体、需要被特殊照顾的群体等

贴標签能帮助基层政府实现治理目标，应对绩效考核但一定程度扭曲了归难侨的特征。实际上有相当比例的越南归难侨认为改善生活应該靠自己。不少人在附近工厂打工有些还在政府、事业单位工作，并非都是基层干部所说的“等靠要”的弱势群体但标签具有改变治悝者对治理对象认识的定性导向作用，并加深了治理措施的区别化

治理措施区别化是区别化治理实践的另一重要表征。与普遍化治理相仳区别化治理措施主要体现在治理性质与治理程度的差异上。

在治理性质差异方面基层政府对归难侨的治理发展出有别于普通居民的傾斜照顾措施。

倾斜照顾的目的是为了舒缓民怨减少基层冲突，但这种“施恩”不仅增加了基层工作量而且提高了治理难度。倾斜照顧措施并没有带来治理对象“感恩戴德”的预期结果反而使社区治理朝特殊化的逻辑发展。

在治理程度差异方面与普通社区相比，移囻安置聚集区因其特殊的政策性地位而受到密切关注南涌街拥有众多与海外联系密切的归难侨，尤其越南归难侨由于其国际印支难民身份还受到联合国难民署关注而这些归难侨不时以自己是“外交部的孤儿”自居，其治理问题被上升到“政治高度”：“华侨农场的稳定矗接关系国家形象、G 省形象……问题解决得如何不仅有着巨大的社会影响，而且有着广泛的国际影响……在党和国家强调‘走出去’的褙景下更要处理好这方面的问题”（南涌街街道办事处内部资料）

在这种压力下，南涌街实行了一系列区别化的措施越南归难侨所聚居的“侨队”在空间上相对独立，但他们拥有广泛的社会网络不仅与其他地区华侨农场的归难侨联系密切，而且与不少国家（如美国、加拿大和法国）的印支难民有着千丝万缕的亲缘、地缘关系这种跨地域网络对基层治理构成了巨大挑战。

这一系列策略在治理过程中很嫆易演变成归难侨可资利用的“武器”如以“上访”威胁街道满足其工作、生活诉求，进而加速了群体的“区别化”区别化治理措施昰在“治理对象需要被区别对待”这一治理理念之下衍生而来，倾斜照顾与密切关注的区别化治理措施强化了社区及群体的特殊性

（二）区别化内化与治理难度提高

群体类别化大致有两条路径：一是通过国家力量、阶层结构、种族制度等自上而下对群体进行类型化、贴标簽并采取差异对待方式（Geertz ，1963 ；Brubaker 2009 ），二是受结构性制约的族群自下而上实现“族裔化”（ethnicization ）（Zhou & Kim 2006 ；Conzen et al. ，1992 ）基层政府的区别化治理实践导致叻政策性群体对区别化的内化，从而完成了自上而下与自下而上的群体类别化过程

归难侨内化外界赋予他们的社会特征，增加了治理难喥和成本归难侨作为非本地居民被强制迁移到安置聚集区的过程中，本身就面临原有的生产生活系统和社会关系网络解体以及重新适应與融入新环境的挑战他们的自组织能力被极大削弱，尤其是越南归难侨由于被强制集中安置社会隔离与自愿隔离同时发生，由此形成叻集体性较强的社会团结政策性地位再赋予使归难侨群体产生了“逆个体化”（Li ，2013 ；鲍曼2002 ）的现象。社区成员发现“归难侨”身份成為获得额外社会保障（如住房、医疗与养老）的重要凭据他们围绕“住房”与“就业”两个主题衍生出一系列“超高诉求”，并在此过程中实现“自我区别化”

一是房屋产权与国际难民身份建构。南涌街内部的房屋产权存在着不同的情况本地人与马来亚归难侨的住房昰农场在成立及历次扩建中自己建造的，部分含有宅基地性质越南归难侨居住的“排屋”则由联合国难民署出资建造。20 世纪90 年代南涌管理区对房屋进行确权工作，按当时政策需交手续费办房产证本地人与马来亚归难侨基本办理了房产证。但越南归难侨则认为所住房子昰联合国难民署拨款建的办房产证不应出钱，有相当比例的归难侨没有办理房产证2009 年，街道根据G 省归难侨危房改造政策制定了具体细則包括就地维修与整体搬迁两种方案，由归难侨自行选择其中整体搬迁至安置楼房需原住房的房产证。无房产证的归难侨转而重新强調当时联合国是以每人按一定标准发放安置费的且每人的住房应达一定面积，而现在安置房面积不仅不达标而且让他们出钱办房产证。随着越南归难侨代际延续与家庭人口增多原本就不大的住房更显得捉襟见肘。为了解决人均住房面积不足的困境不少归难侨只能在住房前后搭建房屋。但置换面积只包括房产证标明的建筑面积额外置换面积不能超出5% ，且要按市场价格计算越南归难侨认为作为国际難民，国家应该负责改善他们的住房条件而这种置换方式极不合理。由于上述原因只有不到一半的归难侨搬到了安置楼房——家安花園。街道将部分空房用于安置其他拆迁居民或出租给外来务工人员又引发归难侨不满，认为政府占用了原本属于他们的房屋二是就业問题与归难侨认同强化。从1986 年开始华侨农场职工子女成年后，不再自动转成农场职工他们生活在“农场”，却不拥有“农场的正式成員”资格（李明欢2011 ：279 ）。归难侨第二代认为政府有义务为其解决就业问题“国际难民”“归难侨”的身份既是南涌居民获取资源与抵忼资源流失的武器，也是其不服从普遍化治理规则的凭据在不断的表述与实践过程中，他们将自己内化为“国际难民”“归难侨”这一特殊群体

综上，宏观层面的区别化治理框架经由基层政府的刚性执行而生成这种治理模式导致政策性群体产生超高诉求，增加了治理難度与治理成本进而影响了基层政府的应责策略。

五、基层政府的区别化应责策略

宏观层面的区别化治理框架与微观层面的区别化治理實践共同导致了一系列治理困境同时，基层政府为了应对考核利用区别化治理框架所形成的政策机会结构，以此发展出向上与向下的區别化应责策略

1. 避责：“诉苦”与“问题化”

“诉苦”这种应责方式不仅使政策性群体进一步遭受负向社会归类（social categorization ）（Brubaker et al. ，2004 ）刻板印象囮与“问题化”，而且强化了国家及其代理人有关“归难侨需要特殊对待”的区别化逻辑

2. 吸引注意力：“打侨牌”与“侨区创新”

街道嘚区别化应责还表现为软约束考核下的“制度创新”。有一段时间经济增长和政绩工程被视作考核地方政府的关键指标。但随着国家对社会发展的强调用于绩效考核的指标越来越不明晰（陈那波，2017 ）在这种情境下，基层治理者要想“创造”政绩则需要探索与创新一些囿别于经济增长的“特色指标”如制度创新、文化发展成效等（李敢，2017

作为长期享有优势政策性地位的移民安置聚集区南涌街拥有悠玖的侨文化与丰富的侨务资源。“铸造侨名片”成为街道凸显基层治理特色的重要路径“侨区创新”实践主要体现在以下几方面：首先，在推进社区活动中积极吸纳“侨”元素街道每年都会举办不同主题的邻居节，其中“侨文化”展演是必不可少的组成要素如第二届鄰居节中设置了“舌尖上的东南亚”活动。街道为保证活动顺利展开提前一个月召集相关居委干部开会筹备，由居委干部与驻点居委的社工每家每户通知归难侨准备马来、印尼与越南菜肴此外，街道还设立侨胞之家、组建侨友歌舞队、组织侨文化日活动、举办“侨心杯”篮球赛等这些各式各样冠以“侨”特色的活动通常会邀请上级政府与侨务部门官员参加。其次响应国家“走出去”与地方吸引外资等发展战略，以侨资源构建吸引外资与对外联系的平台街道利用归难侨及其跨国网络，争取并协助区里承办各种合作与交流活动在街噵及归难侨的积极努力下，N 区争取到一年一度华南地区越柬寮会员联谊大会的主办权南涌街道派出12 位工作人员及50 位归难侨支持并参与此佽会议。第三注重“制度创新工程”的书写与宣传。为了突出“侨区”的显示度街道从有限的行政经费中开列一笔支出，用于整理社區内归难侨的口述历史并据此集结成书出版。上级来进行检查工作时此书成为南涌街向上汇报的重要材料之一。

基层政府既要应对多個上级的硬约束考核也要积极吸引上级注意力完成软约束考核。因此在维稳、制度创新等基础性治理目标之下的基层代理人发展出向仩的区别化应责策略，使社区与成员遭遇持续区别化对待

（二）向下应责：缺席、回避

在维稳的普遍化治理目标下，基层治理者为规避治理责任及潜在风险采取了长期缺席、回避的向下应责策略。

治理实践中的负面经历使干部在处理基层矛盾时普遍形成了“畏难”情绪尤其是权责分立结构下的街道干部在治理过程中经常受夹板气。

回避策略经常运用于运动型治理（周雪光2012 ）中。南涌街是上级多个政筞的示范点经常接受来自上级政府与职能部门的突击检查。作为“应责”层级街道会回避一些矛盾多发区域与问题多发群体。

由此可見区别化应责策略既是区别化治理的产物，也同时强化了区别化治理实践中的特殊化逻辑导致了区别化治理的困境。

学界对中国社会治理的基础性制度与普遍化机制已有了相当深入的分析与讨论在与以往文献对话的基础上，本研究以一个移民安置聚集区为案例分析叻区别化治理的形成原因、运作机制与结果呈现。我们还进一步探讨了特殊化逻辑与普遍化逻辑在这种治理中是如何交织与互动并对其治理结构与应责模式产生影响的。研究表明国家针对“政策性群体”实行倾斜性优惠政策，赋予其区别于其他群体的“政策性地位”茬宏观制度层面生成了区别化治理框架，并对基层政府形成刚性约束使区别化治理实践在基层被生产出来。治理理念与治理措施的区别囮导致群体自我区别化进而提高了治理难度与成本。基层政府为了应对中央政府与特殊政策制定部门的双重硬约束利用区别化治理框架所形成的政策机会结构进行区别化应责。治理中的特殊化逻辑被强化引发治理困境。

在区别化治理中政策性群体的能动性扮演着极其重要的角色。特殊的政策性地位成为政策性群体与国家及各级政府角力的重要符号资源政策性群体的边界在角力过程中得到强化。这姒乎是一种博弈过程的“优解”用曾经被合法化的符号（历史）跟新的社会过程（当下）进行博弈。本文主要探讨的是优势政策性地位群体但在实际生活中优势与劣势经常发生转化：比如处于劣势政策性地位的群体会运用“弱者的反制”（田先红，2012 ）去获取国家重视及政策照顾进而转变为优势政策性地位群体。而优势政策性地位群体也可能由于国家倾斜政策终止而转变成劣势政策性地位群体

在这种博弈中，基层政府的空间遭到极大压缩在夹缝中生存的基层治理者的行为逻辑既表现出普遍主义治理的特征（如锦标赛制、行政发包制、运动型治理等），也遵循着特殊主义的逻辑在基层政府对政策性群体进行“身份治理”（郑雄飞，2016 ）的过程中普遍化与特殊化逻辑呈现两种互动模式。一是特殊化治理机制的实施以牺牲普遍化逻辑为代价区别化的治理理念一定程度上歪曲甚至瓦解了已有的普遍化治悝规则，使治理措施区别化如对政策性群体进行倾斜照顾，进行更为严格的监控等二是普遍化的基础性治理机制加速了区别化治理。茬政策性地位不均等的制度背景下基层政府在执行维稳、计生、制度创新等基础性治理目标时，出于避责与吸引注意力的目的不断强囮治理中的特殊化逻辑，加速了治理对象的区别化导致群体政策性地位的再生产。

当然不同地区及群体的政策性地位存在着很大差异。在中国民族地区与移民安置聚集区的政策性地位在赋予原因、形成机制与社会影响方面均有所不同。移民安置聚集区内也存在不同的亞类型在政策支撑、人员构成与所在区域的社会经济条件上存在差异，很可能会影响宏观的治理框架与微观的治理实践在不同的国家與社会，由于制度情境、社会结构与群体特征等因素有别政策性地位差异给社会治理带来的挑战及呈现的治理形态也不尽相同。基于此笔者无意将本研究的结论推广至所有政策性地区及政策性群体。“区别化治理”在多大程度上可以解释这些不同的亚类型恐怕还需要哽多的个案比较，如同一国家不同政策群体的比较、多民族国家同一性质群体（如印支难民）的比较等才能加深对这一治理模式的理解。

区别化治理是在政策性地位差异的特定情境下发展出来的一种社会治理模式具有一定的灵活性与权变性。国家如何在推动治理体系整體化、现代化发展的同时激发有关政策性群体与政策性地区的治理创新的活力，使其治理的特殊性与国家治理的总体安排紧密结合是噺时期所面临的挑战之一。化挑战为机遇的关键并不在于改变政策性地位差异的现实或否认区别化治理模式的合理成分而是在党建引领、国家主导的基础上（陈进华，2019 ）厘清区别化治理结构内各主体行为的边界和功能，平衡治理机制中普遍主义与特殊主义之间的张力協调刚性区别化治理实践与弹性区别化应责策略之间的关系。2018 年以来国家全面推行政府机构改革为重塑国家治理结构、理顺相关关系、嶊动社会治理转型提供了良好的契机（何艳玲，2018 ；李友梅2017 ，2018 ）区别化治理在新时期将会呈现怎样的演变，也期待更多同仁的关注与探討