《武汉国土资源和城市规划》2009年第六期（二）
2009-12-03
《武汉城市总体规划》（2009-2020年）简介
——城市风道控制·生态框架·可持续发展的大都市区 一、研究背景 1、中部地区的特大中心城市 武汉市国土面积8494平方公里，市域常住人口897万人，是中国中部地区的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的工业基地、科教基地和交通通信枢纽。 2、国家“两型社会”试点城市 2007年，武汉城市圈获批“两型社会综合配套改革实验区”，建设“资源节约，环境友好”的“生态城市”成为武汉城市空间发展战略的新主题。 3、最为典型的滨江滨湖城市。 世界第三大河、中国第一大河长江与其最大支流汉江在城市中心交汇，全市水域面积约占市域总面积的1/4，人均淡水资源拥有量是中国人均值的39倍。 4、城市化快速发展期生态问题日益突出 城市人口密度依然偏高，中心城区局部密度超过10万人/平方公里。 城市生态保护压力加大。水域、耕地、森林等生态资源遭受蚕食。中心城区人均公园绿地不足9平方米，人均生态赤字0.68公顷/人。 5、曾是中国著名的四大“火炉”之一 城市热岛效应问题突出。2003年夏，曾创下持续18天最高气温≥350C，整个夏季≥350C日数达33天的记录。 二、总体目标 1、采用TOD模式的可持续性城市轴向拓展； 2、寻求快速城镇化阶段的城市生态框架控制； 3、利用风道控制的自然循环降低城市热岛效应。 三、技术方法 1、基于CFD数字模拟的城市通风道研究 运用计算流体力学(CFD)方法构建数字模型，计算武汉市主要风向的发生概率，从冬、夏主要风向深入分析研究武汉周边主要湿地对武汉城区的影响。提出城市通风道控制，缓解城市热岛效应。 2、基于GIS技术的生态敏感性评价 运用ArcGIS技术，将地基承载力、高程、园地、林地、水资源分布、湿地分布等17个要素进行叠加分析，确定城市北部地区、中部东西方向以及南部湖泊水网及滩涂湿地等地区生物多样性极为丰富，是生态功能极强的重度敏感区。 3．基于“生态足迹”的生态承载力研究 基于生态足迹与生态承载力研究，得出武汉人均生态足迹处于赤字阶段，规划2025年达到生态足迹与生态承载力持平的目标。 四、总体规划内容 1．构建“轴楔相间”的生态型城市空间发展格局 契合武汉山水资源特色，确定了“以主城区为核，构筑6个新型的新城组团集群和6大生态绿楔的总体结构，形成生态化、集约型的城镇拓展格局，引导城镇发展由资源导向型的外延式粗放型开发向集约化生态型发展模式的转变。规划生态控制用地总量达到83%。 2、以城市风道控制为基础的市域生态框架营造 提出以长江、汉江为轴，构建以水域湿地、山体林地为骨架的城市内外贯通的6片大型生态绿楔，形成贯通城市建设区的多向生态框架和城市风道。 生态框架构成要素：5个风景区、5个湿地自然保护区、6个森林公园、7大郊野公园以及水源涵养地、生态农田等。 3、以气候学原理为基础的城区大型公共绿地建设 在建设密集的主城区重点控制有利于气流交换的生态型开放空间及垂江干道建设，将外围优质空气引入城市中心区，促进城市热岛效应的缓解。 通过区域水系连通，形成建成区4片水系，构筑动态水网，整体实施水体生态修复。沿长江、汉江两岸利用滩涂形成数十公里的滨江绿色开敞空间，其中，长达7公里的汉口江滩成为市民活动首选地。 4、新城组团轴向拓展引导的人口疏解 应用TOD模式，依托“双快一轨”复合型交通走廊，在主城区外围构建六条城镇发展轴，引导城市人口轴向疏解。引导城镇空间轴向拓展，发挥基础设施、公共服务设施建设的集约效应，有效疏导中心城区人口。 5、鼓励公交优先的绿色交通网络 发展大运量快速公共交通，形成以公共交通为主导、其它交通方式为辅助的客运交通发展模式。同时，结合武汉地理格局特色，完善路网“微循环”系统，形成三镇相对独立的内部道路系统。 6．以社区建设为核心的宜居城市创建 通过高就业产业布局、住房保障计划基本公共服务的均衡配置鼓励城市居民就业、居住相对均衡分布，减少通勤出行，降低碳量排放。 7、强化综合治理的城市可持续发展措施 通过加强污水处理设施建设等方式改善城市水环境，同时对固体废弃物、大气、噪音等污染进行预防和全面治理，至2020年，达到国家生态城市建设标准。 五、实施成效与研究意义 1、快速发展的特大城市依靠自然循环的生态保护方式 发展中国家的特大城市在经济、技术实力相对不足的情况下，通过生态空间框架控制，以自然生态系统循环的方式实现城市生态环境整体改善。 2、城市热岛效应得到有效缓解 2003年以来，武汉城区夏季极端高温天气明显减少，8月份平均最高气温同比下降了近1℃。较相同纬度大中城市，夏季平均最高气温排第6位，已胜利摘掉“火炉”的帽子。 3、探索中部地区特大城市生态困境的出路 中部地区特大城市普遍存在发展不足、人口密度大、生态环境脆弱的问题。城镇发展和环境保护，尤其是水环境保护的协调难度较大。
新总体规划空间布局 一、武汉新一轮总体规划提出：“轴向拓展”是对百年规划的提升 11月8日，武汉新一轮城市总体规划在国际规划界最高级别会议上获得“全球杰出贡献奖”。 “这一轮城市规划的空间布局，是对传统城市规划的一次提升。”市规划局负责人这样描述。 第45届国际规划大会的主题是——低碳城市。 新总规中，武汉城市格局是：六条生态廊道与城市发展用地相间，共同组成至2020年武汉城市发展的新形态，占地3261平方公里。可满足未来十一年，武汉城市从现在的900万人发展到1180万人的建设、发展和生态需求。 “提升”在于城市发展的空间形态变了。“过去我们是圈层式向外扩张，就象现在许多中国城市都有一二三四……环线一样。城市一圈圈向外生长，俗称摊大饼。” 市规划院介绍，新的空间生长方式，是城市呈海星一样向外伸展——沿着六条轴线。轴线与轴线之间，留出生态廊道。 从“圈层式”转向“轴向式”，武汉选择了一种最适合保护自己“泽国”特征的空间形态，大量湖泊和山体就分布在六大生态楔中。据统计，武汉的山体湖泊面积占全市域的47%。不用这种生态禁建线的格局保护，早年武昌沙湖及汉口五湖的“萎缩”就是代价。 城市空间，这样大手笔地“留白”，是武汉人追求一种新的城市品质——将自然原生态地融入城市，而不是被建筑挤占后的一种点缀。 有了生态廊道，城市就有了“透气功能”，城市的扩展不再是密不透风式地向外“齐步走”。现在武汉的夏天，东湖平均气温比城市其他地方低两三度。未来的武汉，生态廊道会均匀地为城市夏天降温，缩短开空调时间，创造武汉人的低碳生活。 二、“海星”布局让远城区获得发展平台 上一轮城市总规，武汉是圈层式布局。三环线为界，里面是城市发展空间，外面布局阳逻、北湖、宋家岗、蔡甸、常福、纸坊、金口7个新城，作为远城区发展的平台。 从生态用地总量上比较。业内介绍，上一轮城市总规“比这一轮生态”。三环线以外，全部作为生态和保留耕地的区域，不让开发，那是一片广袤的土地。 生态指标虽然大，矛盾显现：远城区几乎没有多少建设用地。 现实中，就出现了远城区的“自选动作”，他们开辟了新的经济增长点，如盘龙城、汉口北、庙山、流芳……依然是在贴着城市生长。卫星城却遭到冷落。 这些“自选动作”都布局在三环线以外，规划中的生态区还是被侵占了。 新总规不再恪守“大”，城市空间的布局是“有取有舍”——生态廊道以内，你必须严格保护。廊道以外，在城市发展的轴线上，给了远城区最大的灵活度，你可以贴主城近一点，也可以结合某个龙头产业基地新辟一片发展空间。 远城区有了实实在在的经济发展空间，城乡才能和谐发展。 据介绍，政策和规划条件都是“向”着生态区的。“基础设施的布局，我们是沿着规划的城市轴向发展带建设的。你只有在这个区域里选点，你的水电才是成本最低的。” 三、从点到群 远城区杜绝“摊大饼” 上一轮总规，武汉远城区布局了8大新城。 这些新城是宋家岗、金口……大多离远城区区政府比较近的地方。 发展的结果，这8个卫星城并没有形成。 远城区倒是靠近主城区或沿着主城区延伸出来的城市快速路上，形成了一个个新的发展区，如盘龙城、吴家山、阳逻…… 新总规关注了这些新发展点，在未来的11年里，为每一个远城区布局了“新城组群”，由4-5个发展点组成。如东部有阳逻、北湖、武钢、左岭，东南有庙山、流芳、九峰、豹澥等。
如果还是为远城区规划一个新城，它的发展也会圆周一样向外扩展的。规划师介绍，“这种组团布局，相互之间有间隙，也是以生态、耕地分隔。避免了新的‘摊大饼’，城市空间也能获得更多的绿色隔离带。”(摘自《长江日报》2009.11.24)
专家视点
追求发展而不是追求增长
张庭伟（美国北伊利诺大学教授 武汉市政府国际顾问团主席） 武汉城市总体规划获得全球突出贡献奖，是国际规划界为中国一个成功例子鼓掌。 中国的地位、中国的规划追求，正在进入国际规划界的视野。 武汉市的成功在于将城市发展“插”在山水中，找到了一种适合自身——百湖之市特色的结构。城市得到发展，城市的山水资源又得到了保护。 一个城市应该追求的是发展而非增长，最好、最有效率的发展，是追求质量，而不是追求速度。追求质量的发展，参照系是未来，不会只看重一时的经济指标增长。而追求速度，会让我们只顾数字GDP，放弃环境保护，放弃城市自然品质。 武汉在城市总体规划中体现重发展、重质量的选择，就是国际规划界为武汉鼓掌的背景。 结构合理，才是更大的节能。当一个城市的人全都开着绿色节能车时，这个城市也是不节能的。美国芝加哥的中心区聚集着十几万人上班，一到晚上，这十几万人就被6条地铁全部“消化”到城市各个方向的边远住宅地区。不开小车或少开小车的城市才是交通高效、环境清洁的。 武汉市现在将轨道线沿着城市的发展轴布局，让人口在新的城市发展区安家，工作可以坐轨道进出市中心，也可以就选在家附近。就业不会受到交通不方便的制约。而城市人口在多个发展轴间的联系，也非常快捷。 这样的交通与城市发展的对接，减少了小车，是低碳城市的追求。
武汉代表中国规划界提出了新理念
石楠（中国城市规划学会秘书长） 武汉能够获得国际规划界最高学术机构的“全球贡献奖”，是因为武汉城市总规在经济发展与环境保护上做出了新的示范，可实施性强。 武汉代表中国规划界提出的新理念，是全方位的统筹，在世界上具有示范效应。现实中有很多城市，要么偏向保护，要么偏向发展。 中国当前处在快速发展时期，武汉能够在发展中注重保护，国际规划界希望武汉的追求在中国大城市发展中具有引领作用。 希望武汉市抓住机遇，按照低碳城市的规划理念来组织实施。生态框架的执行难度很大，它面临着区级经济发展、局部利益的冲击，希望政府带头维护，对规划的实施给予政策配套、转移支付、考核机制等手段保证，做好中国城市可持续发展的示范。
要做全省“两型”社会建设的典范
占世良（湖北省住房和城乡建设厅副厅长） 武汉的规划得到了国际的肯定，是湖北省实施武汉城市圈“两型”社会建设的重要事件。 “两型”社会建设的要求是，在保护自然环境、节约利用资源的基础上，大力推进经济发展、社会进步和城市建设。武汉总规在协调发展和保护之间关系上提出了一个好的模式，值得全省推广。 武汉市的历史包袱比较重，城市功能结构调整、旧工业区的改造、现代服务业的升级，都是大手笔，都要大投入，尤其需要以总体规划为指导。我希望武汉市要坚持总规的方案设想，取得保护与发展的并进，成为我省“两型”社会建设的典范。
避免走“破坏城市”的弯路
刘奇志（武汉市国土资源和规划局副局长） 这次武汉城市总体规划获奖，正如一些专家所讲：它为中国在世界规划领域赢得了“第一块总规金牌”，可以说是献给国庆60周年的大礼。这轮总规凝聚了各方面的智慧与心血，从为我们提供金点子的市民到直接参与规划编制和研究的中规院、北京大学、同济大学以及国家、武汉的众多高校和科研机构与专业部门，都会为此而高兴。 这次武汉总规获奖，也是在国际舞台上对武汉的一次最佳宣传与推介，让全世界都知道武汉有好的山水风光、好的城市规划，其结果必然是会为武汉赢得更多的投资者和观光者。 这次武汉总规获奖，还是国际规划界对我市未来发展方向的肯定，不少欧美城市如伦敦、慕尼黑等都是城市环境破坏到相当程度了，才开始规划绿带。武汉则是汲取了这些前车之鉴，还在工业化进程中，就找到了一条可持续发展的城市框架，所以国际城市与区域规划师学会的评语是，“武汉市通过规划一个可持续的空间发展框架，在协调生态保护与发展方面进行了宝贵探索，在实现特大城市依靠自然循环促进生态保护方面具有全球示范效应。” 如何实现这幅可持续发展的美好蓝图还需要做大量落实工作。要实现这一美好蓝图，还需要全社会、各部门的共同努力。城市是大家的，是全社会共同建造的，只有公众都了解规划，参与规划与建设，总规这张蓝图才能更好、更快的实现。
武汉缺少将美好蓝图变成现实的文化
吴之凌（武汉城市规划设计研究院院长） 市民对武汉的发展，一直集聚着很深的焦虑：武汉与沿海城市、发达区域的差别什么时候能够缩小，武汉正在建设的项目是否一流？ 武汉从来不缺一流人才和思路。从张之洞规划的蓝图、孙中山构想的建国方略、国民政府1945年大武汉规划至今，诞生了汉阳铁厂……一批中国城市发展史上里程碑式的建设项目。 新中国成立，武汉规划师在从无到有的艰难条件下精心谋划，诞生了中国城市新的标杆项目：第一座长江大桥、第一条长江隧道、武汉最大城中湖东湖风景区…… 武汉1996年版城市总体规划获得国家建设部一等奖，与深圳齐名。这一轮规划，又赢得了世界规划界的重视和公认。 武汉大规模的城市建设为规划工作者提供了世界一流的舞台，相信未来还将会产生更多的优秀作品。武汉市民应该有信心：武汉有能力做世界一流的规划。 我们所面临的挑战是，好的蓝图究竟如何精心组织实施，迅速转化为美好的现实？武汉缺失形成城市合力这种文化。我们希望象当年伦敦人面对当年大伦敦规划、巴黎人面对大巴黎规划一样……上下一心，形成合力。
武汉开始注重更大范围的“均好”
黄亚平（华中科技大学建筑城规学院副院长） 新的城市总规增加了区域视野，将城市与远城区、与城市圈进行了“沟通”。这样，会推动武汉城市真正实现城乡一体化的发展。 武汉周边区域有200-300万人口，现在将这些边远地区的农村、乡镇纳入城市规划，布局城市设施，规划旅游发展和生态保护，会让更多的人受益，城市的发展也更公平、更均衡。 在与民生相关的设施布局上，新总规体现了超前性和均好性。 武汉市的交通堵塞，重要的原因是基础设施跟不上。新的城市总规预测到了机动化的趋势，超前引导和提倡公交出行、减少小车，布局了完善的公交系统，满足外围居民的出行需求。 分布在城市中心区以外的地区，常常会遇到“看小病也跑市中心”的问题。新总规在社区级的菜场、医院、教育等设施的布点上，照顾了市民的便利性。在给水、排污、供暖等设施上，也给予了保证。
实现这个规划是一个挑战
周婕（武汉大学城市设计学院副院长） 武汉是中部最大城市，发展经济的担子很重，“低碳城市”的追求意味着我们有些技术不成熟的产业要停下来，要加快产业转型步伐。 规划是一张蓝图，实现它，要经过全体市民和政府的努力，这种“渗透”是不容易的。比如，武汉要沿着城市的轴向空间建立绿色交通网络，要建大运量、快捷的公共交通，这个工程量是巨大的。要保护绿楔中的生态用地，需要政府拿政策和资金投入，去安置住在绿楔中的人群…… 得奖只是一个起点，对政府对全体市民，实现这个规划是一个挑战。（摘自《长江日报》2009.11.24）
“大生态”+“大发展”
武汉追求自然与城市的完美融合 武汉市的纯山纯水有200平方公里。“把湖泊和山体引入城内”，是新一轮总规的口号。 占地1000多平方公里的深圳，生态控制线划走了一半，那一半是禁建区。 划定生态区域，源出“逾渗理论”——当所有城镇建成区占据了超过区域总面积的50%时，城镇空间会快速连绵一体，再修复生态很难。 “绿楔”范围划定时，一些单位抱怨不断：为什么定这么大？ 希望自己的建设用地多一些。说白了，建设用地可以生钱。绿楔不能立马“兑现”。 据介绍，武汉市的版图上，不可占用的河流和湖泊面积达到1136平方公里，占市域面积的13.4%。当武汉市按50%控制生态用地时，再加上这“不能动”的13.4%，就是绿楔最后要占到2/3的由来。 市规划院为编制总规完成的一系列研究有一项测算：当2020年武汉都市发展区发展到3261平方公里时，其中为城市提供1030平方公里建设用地，可以实现数万亿GDP，产生560万就业岗位，但是生态用地只有达到2390平方公里时，才能与届时1180万特大城市人口实现碳氧平衡，才能保证城市的生态安全。 武汉的建成区主要在三环线以内，现状的“生态斑块”只有城市环线绿带、公园、江滩、湖泊、街头绿地等。这种“见缝插绿”式的努力，让武汉市民实现了“出门500米见绿”。但用生态和低碳标准衡量，武汉差得很远。 《武汉城市气候改善与宜居环境优化研究》（总规基础理论研究之一）指出，城市热岛效应使武汉市主城区平均气温比远城区高出1.8-2度，夏季主城区局部地区气温有时甚至比远城区高5.9度。 破解热岛效应，武汉总规构架的“城市风道”向我们走来—— 2390平方公里均分6份，每一条绿楔就是398平方公里，具有一望无边的辽阔。绿楔之间，用1000米宽的生态联系带相“串”，形成一个全市由内到外、由小到大的生态绿网。 夏天，长江的水温比湖泊低。将武汉市的江水与湖泊连通，内、外湖泊连通，形成流水和大面积的湿地，能降温，还能如山谷、“湖”谷一样形成风道，冲击热岛效应。 一旦将六楔中的湖泊山体“引”到城市内部后，“武汉最大的城中湖”桂冠就要从东湖头下摘掉了。按照面积排序，未来最大的城中湖将是汤逊湖，东湖只能排第二。 测算表明，新的绿网和水网交织，将使武汉夏季最高温度平均下降一至两度，减少开空调时间。城市人均公园绿地从8平方米提高到16.8平方米，其中中心城区的人均公园绿地从3.7平方米提高到7-8平方米，绿地最低的汉口，人均绿地将增加一倍。 绿色交通：不到4分钟就能走到公交站 武汉人“低碳生活”从出行做起 一个“绿楔”形态的城市发展空间，将武汉未来城市东西和南北最远距离拉伸到60.8公里和54.2公里，比现状长了一倍。 现状东西是26.5公里，南北23.8公里。 城市空间大了，市民南来北去靠什么？ 新编制的武汉城市总体规划在城市六个发展轴的方向上，布局了最快速的交通——轨道交通、快速路和一级城市主干道。 武汉轨道网络规划修编，线路长度从227公里调整到540公里。线路条数由7条扩展到12条，重点向城市六个发展轴上倾斜。新增的三条市域快捷线，六个“端头”，沿着城市六个发展轴走的。 以前的7条线，只到三环线附近。 快速交通改写着武汉人的生活方式和时空距离—— 就职东西湖区吴家山的张女士，过着“一周一迁”的候鸟生活。每个周末全家进城一次——奶奶家住黄浦路。
2007年，她在黄浦路附近买了新房。“到2010年一号线通车，我和先生就每天坐轻轨上下班。” 住在江汉路的吕先生，也在期待2012年。他在光谷上班，车辆逢双号才能走大桥，现在是和一位单号车的同事“搭伙”开车。碰到需要先在汉口办点别的事，就得跟对方“拆”伙。每天顺利，路途也需要40分钟。遇到路堵，丢在路上2小时是常事。“等2号线通了，我从光谷回家，只要20分钟，就不用为风雨和路堵打交通提前量了。” 按照武汉轨道交通网络规划，到2020年，武汉要建成9条轨道线，线路长度282公里，轨道出行量占到公交出行量的30%，轨道承担的过江交通量占全市过江交通总量的42%。 从江夏纸坊到黄陂前川，乘7号轨道线往返，只需要1小时。与目前市内驾小车从堤角至长丰的时间一样。未来的武汉，城市空间更大，但平均出行耗费的时间反而更少。 市规划院介绍，“新总规的交通目标是：让公交成为市民的‘主打’出行方式。” 武汉在城市发展轴线上布局了快速交通，还在全市规划了像武昌站一样的一级公交枢纽站11个。公交站按“市民出行300米以内有一处”布点，保证了市民出门3.6分钟就能抵达公交站。 总规还在武汉市域内规划有多个“慢行区”——区内配备有多处自行车停放点，与轨道、城铁、长途等多种公共交通对接，还划定若干条与机动车分隔的“自行车专用道”，保证骑车者安全。 未来，武汉市民的出行是低碳方式，或乘轨道、城际铁路，或坐公汽、出租车，或骑自行车。到2020年，武汉公交出行占整个交通出行的35%，高于建设部提出的要求。
低密度：轨道交通
为老城区“松绑”人口40-50万 沿着城市发展轴的扩展，不仅是武汉未来的产业、城市副中心、新居住区……还是吸纳武汉老城区人口的新家园。汉正街老板寇先生做着酒店用品生意，每天为了生意往返于仓库和卖场之间，不得不在桥口和汉正街两地奔走。近在咫尺，却天天为汉正街脆弱的交通堵车“窝心”。 6月份，他在汉口北一口气定下4间门面。打算把生意挪过去。 “搬到那边，仓库可以和铺面放在一起，环境开敞。要进城来，坐个8号线，也蛮方便。” 这样的想法，正是城市总规引导人口、产业向外迁移的目的。 据介绍，江汉区是老城区人口密度最高的区域。一个汉正街片，堆积的人口达到8万。“而城市的基础设施是按正常需求建设的，当一个地区变成一个‘疯长’的孩子，基础设施还是童装，身体却长成巨人，道路和绿化肯定不够、用水用电停车……都会吃紧。” 按规划，汉正街片区的8万人只有“松绑”到3万人，才能恢复到较好的生存环境。 新总规计划，引导二环线以内武汉中心区一共向外“松绑”40-50万人口。三环线以内外迁人口20万。 交通引导城市发展——轨道将是实现这一人口转移的重要支撑。规划对轨道站点和沿线进行了用地复合利用，竖向布局商业、办公、餐饮、休闲、娱乐，进了地铁站，就是进了单位、进了商场、进了自己的家。 武汉市将在这一城市人口的重新洗牌中，修复人口过密对旧城基础设施的伤害，实现每一块土地绿化、基础设施的均好。
“低碳城市”实施篇
——目前九大专项规划建设正在实施 ·《武汉滨江地区综合改造规划》 为了彰显武汉滨江滨湖城市特色，保障环境资源的公共性、共享性，创造多样性的城市开放空间，2003－2004年编制完成《汉江两岸建设规划》、《汉口江滩综合改造规划》、《武昌滨江地区改造规划》等一批滨水环境建设规划，扩大了市民亲水、休闲空间，极大地缓解了主城绿化开敞空间缺乏的矛盾，提升了城市宜居环境。武汉临江地区主要地段包括汉口江滩三期、汉阳江滩一期、武昌江滩四期、汉江江滩等滨江公园，共长26.2公里，总面积超过300万平方米，成为我国最大的江滩公园群。其中，汉口江滩长7公里、武昌临江长8公里。 ·《武昌“大东湖”生态水网构建工程规划》 2008年完成武昌“大东湖”生态水网构建工程规划，新建六条新渠道，解决“引江济湖”工程中的重大问题，促进武昌地区水生态系统的保护与修复。 ·《武汉新区“六湖连通”工程》 “六湖连通”工程范围包括汉阳区和沌口开发区的行政范围，面积约203平方公里，范围内有水面41.5平方公里，规划重点是将汉阳地区的6个城市湖泊和17条港渠连通，并与长江汉水衔接，形成以渠道为生态廊道、湖泊为蓝色斑块的动态水系网络，构建“一网六湖十八渠”的水网布局结构。 ·《东、沙湖连通工程规划》 是“大东湖生态水网连通工程”的启动项目，2009年编制。通过开发滨水公共空间，提升环境品质，以商务、休闲、文化建设为导向，营造大东湖地区最具有人文、时尚、生态特色的城市景观带。项目获得省政府领导的高度肯定。 ·《首义文化区规划设计》 开展了《首义文化区规划设计》国际招标。规划以再现历史主题、注重文脉延续为目标，对首义片内历史文化资源、生态景观、用地功能布局进行了研究，在国际方案征集的基础上进行了详细规划设计。目前，项目基本实施完成。 ·《月湖文化艺术区规划》 在武汉城市山水轴线的交汇点，建设了全国一流的艺术殿堂。月湖文化艺术区位于风景如画的梅子山下月湖畔，规划分为琴台古迹区、文化艺术中心等8个景区，将月湖、琴台、梅子山连为一体。月湖文化艺术中心由琴台大剧院、音乐厅和公园组成。琴台大剧院建筑面积65650平方米，1800座，另有400座的多功能厅。音乐厅建筑面积36858平方米，设1602座交响音乐厅，415座室内音乐厅。公园51.5万平方米。 ·《武昌千年古城保护与复兴规划》 为举办辛亥百年庆典，2008年编制《武昌古城保护与复兴规划》。规划对武昌旧城风貌区内的历史文化资源、城市风貌、空间形态、景观资源、产业功能等进行了梳理，通过分级保护、功能提升、板块推进，改善空间环境，激活产业经济，带动武昌古城的整体复兴。规划正在组织实施。 ·《青岛路片保护规划》 以青岛路长江隧道建设为机遇，编制《汉口青岛路片保护规划》。规划从整个汉口原租界风貌区历史文化内涵的研究入手，对范围内的文物保护单位和历史建筑提出了详细保护规划和有效可行的保护更新策略。 ·《青山“红房子”片历史地段保护规划》 结合青山危旧房改造，编制《青山“红房子”片历史地段保护规划》，重点保护“一五”时期工业城的职工生活社区特色和棋盘式道路网特色，并根据临江、临路（和平大道）等特点，提出了视线控制、交通组织、景观联系方面的规划控制要求。（转载《长江日报》2009.11.24）
武汉城市生态绿地规划实施及补偿机制研究（下）
武汉市规划局 武汉市委政策研究室
二00九年五月 三、武汉生态绿地建设的顺利实施，必须建立相应的补偿机制 城市生态绿地自诞生一刻起，就带有强烈的理想主义色彩。它的提出，实际上代表了这样一种人类心目中理想城市的范式，即：土地使用上的集约，生态环境上的宜人，产业效益上的高附加值以及城市整体发展上的可持续性。这无疑是人类的愿景，也是规划工作者为之奋斗的目标。 但是，从国内外百年来的发展历程来看，城市生态绿地的建设无不面临诸多困难与阻力。早在1938年，英国议会就通过了关于伦敦及其附近各郡的绿地法案，但由于受到各方阻力，结果收效甚微。韩国在1971年修订城市规划法，发布了控制发展区域法案，在14个大中城市设置城市生态绿地，但是在具体的操作层面，从颁布之日起就遇到了问题，并且直至今日关于城市生态绿地政策的存废在韩国国内仍然存在广泛争议，被广泛地认为是一个失败。从国内来看，北京在上世纪50年代即由中央政府确定了“分散集团式”布局原则，在城市中心地区与边缘集团之间，各边缘集团之间用城市生态绿地隔离，形成由城市市中心地区和边缘城市集团组成的布局形式。尽管取得了一定进展，但绿地规模一减再减，1958年编制总体规划时确定的绿化隔离地区面积是314平方公里，到1983年减至260平方公里，至1993年修订总体规划时又减少为240平方公里。深圳、上海、南京等地也遇见了同样的难题。 前事不忘，后事之师。当前，尽管城市生态绿地在支持空间和生态可持续发展方面所具有的深远意义已逐渐被人们所了解，但由于生态绿地建设量巨大，规划范围广，涉及利益群体多，必然导致利益受损。因此，要顺利推进武汉城市生态绿地建设，就必须建立相应的补偿机制。 (一)城市生态绿地建设中的利益受损分析 作为一项宏伟的生态环境保护和生态屏障建设工程，武汉城市生态绿地无疑具有很强的社会公益性和利益共享性。但在现行体制和制度安排下，其巨大的经济、社会和环境效益，主要体现在宏观效益和长远利益上。而对于城市生态绿地建设的行为者而言，客观存在着近期局部利益损失的问题。具体来讲，将会对当地政府、村民和相关企事业单位带来不同程度的利益损害。 1、当地政府，包括相关区和乡镇、街道。主要包括四方面的损失： (1)发展权受限所造成的损失 城市生态绿地所涉及的区域，多为武汉市远城区，当前的经济发展还大多处于粗放型的经济增长阶段，总体发展水平不高，产业层次落后。在这种情况下，依托中心城区，充分利用中心城区庞大的信息、资金、人才、技术等资源进行发展就成为了一种比较好的选择。而位于城乡结合部的生态绿地区域，正是他们最靠近主城区的区域，是未来发展的黄金地段。如后官湖绿楔区域，东与武汉经济开发区接壤，是蔡甸区与主城区最为接近的区域。从2003年开始，蔡甸区开始大力实施东部发展，将大量的基础设施建设布局于该区域，先后投资15亿元修建了新天大道、知音湖大道和天鹅湖大道，并同步配套了供水、供电、污水处理等建设项目。目前该区域已形成了较为完善的基础设施配套网络。但是，为了最大限度地发挥控制城市空间蔓延、恢复城市生态的功能，城市生态绿地规划主要以禁限建区为主，区域内绝大多数工程都是禁止的。这也就意味着这些被划为生态绿地的地区，空间发展权被强力控制，必然要牺牲自己部分“发展”的权利。在这种情况下，城市生态绿地的实施将对区级经济的发展造成比较大的冲击。 (2)土地收益的损失 威廉·佩蒂曾经说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地，作为人类创造财富的载体和人类财富的源泉，是不可再生、弥足珍贵的资源。对于经济高速发展的城市而言，城市用地的扩展在某种程度上就意味着城市财富的增加，那么要在城市的四周设置生态绿地，强行控制城市的这种蔓延，就会在短期内减少城市的财富，并且剥夺了一些人获取经济利益的机会与平台。从国外城市生态绿地建设经验来看，对土地补偿的缺位往往极大影响了绿地建设。韩国之所以在城市生态绿地建设方面遭遇了失败，一个重要原因就是没有很好对居民土地收益受损进行有效补偿。由于绿化带上的任何工程都被禁止，在绿化带内的土地价值远比绿化带外的土地价值低。与之形成鲜明对比的是，城市生态绿地外的地产业主因整个城市的用地紧张而导致的土地价格升高而获利。这部分因土地开发权限制而受的损失没有得到任何的补偿，造成地方政府和生态绿地区域居民之间矛盾重重，也使得生态绿地屡遭破坏。 从我们调查的情况来看，我市生态绿地建设所面临的土地补偿问题也较为突出。生态绿地建设所涉及的土地基本上位于近年来地价飞速上涨的城乡结合部地区。据统计，在我市的部分城乡结合部地区，特别是区位条件较优的地段，政府出让价格和市场交易价格每亩达30万-40万元和120万-150万元，与政府的征用价格相比分别增值10倍-20倍和40倍-60倍之多。由于主城区土地早已消耗殆尽，一些区土地交易转让的重点就是在城乡结合部地区。有些地方城乡结合部的土地出让金收入已占到全部财政收入的一半以上，成为了名副其实的“土地财政”。如果将这些位置划定为城市生态绿地，禁止开发和土地变性，将会给当地政府带来巨额的土地收入损失。如蔡甸区规划、土地等部门测算，目前该区约有15平方公里的建设用地在拟规划的绿楔核心区内，按目前同类地块60-100万元/亩的价格，其土地收入损失约达到135-225亿元。 (3)政绩考核上的利益损害。我国目前经济发展水平较低，需要在二十年的战略机遇期之内“继续以经济建设为中心”，尽管中央政府屡次说明经济利益仅仅是公共利益中的一个方面，但是在目前这种经济高速发展阶段，公共利益在某些情况下是能够和经济利益划等号的。所以，在使得决定官员升迁与否的考核标准中，官员任期内GDP的增幅指标扮演了相当重要的角色。而生态绿地建设侧重于生态建设和环境保护，不仅不会提高GDP的增幅，反而因为对某些产业的限制而降低GDP的增长，势必会对地方经济建设造成不利影响，甚至会牺牲眼前的经济发展。这将导致生态绿地所在的地方政府在政绩考核方面受到影响。这也使得生态绿地建设在一些地方成了敏感的问题，甚至于在一些地方官员的眼里，是影响当地经济发展的障碍。 2、村民。在生态绿地建设中，村民的利益受损是显而易见的。首先是发展权的受损。在通常情况下，城市生态绿地建设并不会像一般的征地那样造成大量的失地农民需要安置。同时基于生态的需要，城市生态绿地建设也不会破坏与城市生态绿地兼容的地面附着物以及青苗，但城市生态绿地禁止新的建筑物和构筑物出现，也要对经济建设进行适当限制。长此以往，这些地区与其他地区之间的经济差距会越来越大，村民的生活水平也会随之出现较大的差距。这实际上是牺牲了生态绿地区域村民的发展机会，其次是直接的经济受损。生态绿地规划实施后，将会对影响生态环境的产业进行限制。一些村民自办的污染性较大的小企业、小作坊将被取缔，一些对山体、水体造成破坏的农副生产活动(如网箱养殖、石材加工等将被禁止，这都会造成村民的直接经济损失。如果不能得到应有的补偿，村民进行生态建设的积极性也会降低，甚至对生态建设产生抵触情绪，将会进一步加大生态破坏力度，使生态环境陷入恶性循环中。 3、相关企事业单位。相比而言，企事业单位的利益受损相对比较简单，主要是不符合生态绿地建设产业发展标准的，要进行转产或搬迁。这势必造成企业发展受到影响，当然也要获得补偿。 总之，对生态绿地建设实施补偿机制，实质是对这些地区利益受损的一种赔偿。从权利义务的角度分析，一个社会的权利总量和义务总量的绝对值是相等的，当这种权利和义务的不对称现象出现时，就意味着有些人过多地承担了义务而少享受了权利，由此会产生出一部分剩余权利，而这部分剩余权利就会被另一些人无偿占有。在现代法制下，在强调公民权益保障的同时，国家为了社会公共利益而对社会生活进行合法的干预，这种合法权益受平等保护的法律理念，要求把获得公共利益的投入成本由受益者公平负担，从而体现公共利益与个别利益的调和，这个调和的过程就是法律追求公平价值的过程。一般而言，如果受益主体相对稳定则应当由这部分主体对特定人的特定损失给予补偿；如果受益主体的范围是不确定的，则一般由国家或其他公共团体负担补偿责任。反映到生态绿地建设问题中，受益主体与生态建设主体都是可以确定的，在这种背景下建立生态补偿制度，能够平衡受益主体和建设主体间的利益得失，起到缩小区域差距、促进区域关系的和谐与发展之作用，最终实现社会公平和共同富裕。 (二)武汉城市生态绿地建设补偿机制的基本构想 从世界一些国家的发展历程来看，在解决城市空间无序蔓延和生态环境恶化等问题上，在城市周边地区设置大型生态绿地已被证明是卓有成效的手段。因此，武汉市实施城市生态绿地规划，可以说是一项前瞻之举，必将为武汉未来的发展奠定良好的生态安全基础。 但是，对于城市规划而言，好的规划方案仅仅是整个规划系统工程中的一部分。如何将图面上的方案变为现实，使之能较为顺利地实施，才是重中之重。因此，必须尽快建立起一套行之有效的规划实施及补偿机制。现提出武汉城市生态绿地建设补偿的基本思路如下： 1、指导思想 坚持以科学发展观为指导，抢抓“两型社会”建设综合配套改革试验的重大历史机遇，以保护和改善城市生态环境质量为根本出发点，强力推进城市生态绿地规划的实施。坚持以人为本，实事求是，依法行政原则，坚持生态效率优先，创新体制机制，建立健全法规、制度，同步推进生态绿地规划的实施和生态补偿机制实施，确保武汉城市生态绿地顺利推进，并走在全国前列，为全国“两型社会”建设作出示范。 2、基本原则 结合武汉市实际情况，生态绿地建设利益补偿应坚持以下原则： (1)区别补偿原则。从整个规划面积来看，武汉城市生态绿地达到了2216.3km2。这个面积占到了整个都市发展区用地面积的68％。基于当前武汉市的经济发展水平而言，不可能对这么大面积的范围全部实行均等式补偿。因此，在补偿的过程中，必须有所侧重，区别对待。相对于限建区，应对禁建区实行重点补偿。而在禁建区内，则要对在生态绿地建设中作出更大利益牺牲的地区有所侧重的进行补偿。 (2)综合补偿原则。生态补偿是一个系统工程，单纯的经济补偿方式既难以良好，也达不到实现生态绿地区域可持续发展的目的。应探索综合运用财政政策、产业政策、基金投入、引导社会投入等多种补偿手段，实施生态补偿。这样可以大大增强补偿的适应性、灵活性和弹性，增强补偿的针对性和有效性，调动全社会保护和建设生态绿地的积极性。 (3)补偿与改革相结合原则。作为全国“两型社会”综合配套改革试点城市，武汉在经济社会发展诸多领域有着先行改革、先行试验的权利。应充分利用综合配套改革试验的先行先试权，大力推进土地利用、政绩考核、社会事业发展等方面的体制机制创新，引进更多的市场主体参与生态补偿，切实建立起有利于城市生态绿地建设和经济社会协调发展的市场化的生态补偿机制。 (4)补偿与发展相结合原则。生态补偿的最终目的是为了生态绿地区域的协调可持续发展。因此，要将生态补偿与区域经济社会发展相结合起来，不仅要在经济方面给予补偿，更要在大力扶持产业发展上下功夫，大力发展现代都市农业、精致农业、生态旅游观光业等适合生态绿地区域自身特色和生态绿地建设要求的“两型”产业，实现生态建设与区域经济社会协调发展“双赢”的目标。 3、补偿主体 补偿主体是指那些从生态绿地建设和环境保护中获益的单位和个人，以及对生态环境造成影响的单位和个人，他们都有义务和责任来筹集资金，实施补偿。根据补偿主体的性质，我们将武汉城市绿地生态建设补偿主体分为三大类： (1)政府补偿。由政府作为补偿的主要承担者来对补偿对象进行补偿，即各级政府通过非市场途径进行补偿，比如直接给予财政补贴，财政转移支付，财政性基金补助，税收减免。就武汉城市生态绿地建设来讲，政府补偿应占据补偿的主导地位，而且，在以后相当长的时间内，政府仍将是补偿的主要承担者。这是因为，由于生态环境资源的公共性和外部性，受益者分布范围很广，但若要一一找出受益者并使其主动进行生态补偿则很难，实施成本较高，而且也不现实。此外，环境保护是一项公益事业，关乎全社会的利益和发展，所以政府有义务来挑起担当补偿主体的重任。 (2)相关经济组织补偿。主要由对武汉生态环境资源造成损害和不良影响的基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目的单位和个人以及从生态绿地建设、环境保护中获利的单位和个人等进行补偿，具体可分为以下三种： 第一，由开发、利用生态环境资源者进行补偿。开发利用生态环境资源，一方面占有了资源的固有价值，另一方面对生态环境造成一定的损害，无论从哪一方面都应该缴纳一定的补偿费用。特别是绿楔区域内已建成的企业，由于直接侵占了生态环境资源，应缴纳生态补偿费。 第二，由生态破坏或环境污染者承担补偿。从资源利用角度讲，这类活动不仅会造成生态环境资源的固有价值减少，另一方面会对其他经济主体造成一定的外部不经济性，因此也应支付相应，的补偿费用。 第三，从生态绿地建设中获益的单位和个人也应该根据其获利大小进行补偿。 理论上，补偿主体都应该积极主动对补偿对象进行补偿。当前，由于条件有限，由政府担当补偿主体只是不得已的权宜之计，若从长远考虑，要建立科学合理的补偿机制，就必须充分运用排污权交易制度等市场补偿机制、以缓解政府补偿的压力，实现生态补偿的常态化、制度化和市场化。 4、补偿的重点区域及方式 由于生态绿地建设侧重于生态环境保护，势必对区域经济发展造成一定影响，因此，理论上讲，生态绿地建设所涉及的所有区域都应该进行补偿。但是，考虑到当前经济发展的局限性，现阶段还达不到均等式补偿的程度。按照本文中所确立的补偿基本原则，我们认为应该对重点区域实施分类式补偿。 考虑到相比于禁建区，限建区将实行较为宽松的生态保护和控制开发措施，因此，我们认为现阶段对限建区不实施补偿，重点对禁建区区域实施生态补偿。综合实地调查的结果，初步分为以下三类进行补偿： 第一类：比较偏远的区域，给予“生活补助+产业扶持”补偿 主要是六条绿楔的外围区域。这些地区远离武汉主城区，目前大部分仍以农业用地为主，居民也大多从事传统的农业生产。考虑到在通常情况下，城市生态绿地建设主要是限制部分工业发展，不会破坏与绿地兼容的地面附着物，也不会影响农林业生产，因此，客观的讲，生态绿地建设对这些地区目前的经济社会发展基本上没有影响。 但是，着眼于更加长远的未来，要持久推进生态绿地建设，长期保护这些地区的生态环境，就应对这些地区的农民实施发展权受损补偿。深圳在这个方面作出了积极的探索。深圳在生态绿地建设过程中，对被誉为深圳最后“桃花源”的大鹏半岛发放居民生态保护专项基本生活补助。具体做法是：参照深圳市最低生活补助线标准，对大鹏半岛原村民每人每月发放基本生活补助费500元；暂定补偿时间为4年，从2007年1月1日起至2010年12月31日止。比照深圳的做法，应参照武汉市最低生活补助线标准，由市财政列出专项，对这个区域的农民发放生态保护专项基本生活补助。考虑到深圳举措的不延续性(补偿时间仅为4年)，我们可以基于临近区域来计算这一区域农民在发展权上受限制的补偿额度。具体而言，就是利用相邻区域居民的人均可支配收入和生态绿地建设区域人均可支配收入对比，估算出相对相邻区域居民收入水平的差异，从而反映发展权的限制可能造成的经济损失，作为补偿的参考依据。 同时，大力扶持这些地区进行产业优化升级。从调查的情况看，这些区域内产业结构还不够完善，产业层级较低，还处于较原始的农业手工耕作阶段，大部分农业生产还是靠肩扛、手提、锄挖、畜耕。在当前世界经济社会大生产和大协作背景下，这种零散的、粗放的、无组织的传统农业生产模式显然不能适应形势的发展。因此，应充分抓住当前推进生态绿地建设的有利时机，实施更加积极的产业调整政策，引导村民转变经济发展方式。鼓励其依据自身产业布局特点和主要路网环境，依托城市的资金、科技、人才、信息和市场优势，调整农业产业结构，优化农业产业布局，积极发展特色种植业、先进园艺业、集约畜牧业、高效水产业、发达的农产品加工业和生态休闲观光农业，提升产业发展水平，实现区域的协调可持续发展。 第二类：开发潜力较大的区域，给予“生活补助+土地建设指标”补偿 综合各区的调研情况，我们认为受城市生态绿地建设影响最大的是一些临近城市边缘，且具有较大开发潜力的区域，主要有三个区域：蔡甸后官湖、黄陂武湖和东湖风景区。 这些区域多位于紧邻主城区的新城组群内。根据《武汉市市郊各区集镇土地分等范围表》可以看到，这些区域属于地价较高的一、二等范围之内(见下表，东湖风景区属于主城区，故不在此表之列)。 从我们调查的情况来看，这三个区域分别有部分建设用地受到影响(见下表)。其中蔡甸后官湖区域受影响的建设用地所占面积最大，达到15平方公里左右。 由于生态绿地建设的特殊性(面积较大且由于地处城市近郊，土地社会成本较高)，对土地收益损失进行直接的经济补偿是极其不现实的，市财政也无力承受如此巨额的补偿。考虑到区级经济发展的需要，并结合当地的实际情况，我们认为对这三个区域应采取“生活补助+土地建设指标”的补偿办法。 一是对居民发放生活补助。相比于偏远地区而言，这些区域居民受生态绿地建设的负面影响更为深远。调查情况表明，与周边地理位置相近的洪山区相比，东湖风景区内农民人均收入明显偏低，有些甚至达到1-2倍的差距(见下表)。因此，为了顺利推进生态绿地建设，应对村民实施生态补偿，其补偿标准应不低于武汉市最低生活补助线标准。 二是对所在区政府实施土地建设指标补偿。在我们调研过程中，相关区政府提出的最迫切的要求就是希望给予适当的土地建设指标补偿，以增强区级经济发展后劲。从长远来看，这也是切实增强这些地区造血功能的有效途径。因此，建议在这些区域实施土地指标建设补偿办法，具体而言，可以采取以下两种办法： 第一种办法：充分利用完善的基础设施布局，建议准予在原址进行开发建设，但要符合生态绿地规划的产业控制要求。 第二种办法：如果受规划限制、无法在原址进行开发建设的，建议在区内其他地方按照绿楔面积的一定比例增加建设用地指标。 第三类：开发殆尽的区域，给予企业搬迁补偿 由于开发时间较早，这一区域的土地资源已经基本开发殆尽，因此不存在土地收益损失补偿的问题。同时，由于自身已经形成了较好的经济发展能力，居民收入水平相对较高，亦不存在对居民生活补贴的问题。对这个区域而言，需要考虑的是对一些不符合生态绿地建设规划要求的工业项目实施搬迁所产生的补偿问题。由于历史原因，这一区域存在大量在建、已建的项目，其中一些项目与城市生态绿地功能不兼容。在进行城市生态绿地建设时，应对这些在建、已建的与城市生态绿地不兼容的项目进行清理和调整。这一方面对企业发展造成了损失，应给予相应的补偿。 对于这方面的补偿，可以参照《武汉市人民政府关于加快推进我市三环线内化工生产企业搬迁整治工作的意见》(武政[2008]50号)中对化工企业搬迁的做法，对企业做出适当赔偿。对绿楔内持有国有土地权证、需要搬迁的企业，市政府在其原址土地的增值收益上予以支持。搬迁企业土地调整规划后出让的政府净收益，按国家规定扣除支农资金、廉租房建设资金外，其余部分由各区人民政府统筹用于支持企业搬迁。对实施搬迁的企业，市、区各有关部门在办理有关手续时，都应积极支持从优从快办理，并减免有关手续费。对实施搬迁且符合有关政策条件的企业，市发展改革委、市经委、市科技局等部门在安排有关财政专项资金时优先给予支持。 四、推进城市生态绿地建设的相关政策措施 城市生态绿地建设是一项复杂的系统工程，涉及面广，操作难度大，国内外尚没有现成的经验模式可以借鉴。结合武汉城市生态绿地建设的实际，我们提出相关政策措施如下： 1、成立市生态绿地规划建设领导小组 城市生态绿地建设是一项开创性的工作，必须有强有力的组织领导体系作为保障。从目前我国北京、上海等城市生态绿地建设来看，大多由绿化建设和管理部门来实施。这种层面上的运作，难以体现行政的权威性和规划的主导性，导致在实际操作过程中城市生态绿地建设举步维艰。有鉴于此，在武汉城市生态绿地建设中，应明确政府主导、规划牵头、各职能部门协同的原则，建立具有高度权威性的管理体制和能最大限度推进城市生态绿地建设的运行机制。 建议成立市生态绿地规划建设领导小组，全面负责生态绿地建设中的范围确定、规划实施、安置补偿及综合考核等各项工作。考虑到工作的复杂性和艰巨性，建议由一名分管市领导任领导小组组长，同时，市规划、财政、国土、城建、城管、公安、农业、林业、交通、环保、劳动社保、民政等相关部门及生态绿地所涉及区主要负责同志为领导小组成员。领导小组办公室设在市规划局，具体负责承办日常工作。办公室主任由市规划局局长兼任。建议健全各区、各部门之间的协作、合作机制，建立生态绿地建设联席会制度，定期召开会议，专题研究解决生态绿地推进过程中出现的困难和问题，提出解决办法和应对措施。建议市政府责成各级政府部门和市直有关部门相应成立生态绿地建设工作专班，形成分级管理、部门协调、上下联动、良性互动的推进机制。 2、尽快制定生态绿地建设相关文件及法规 城市生态绿地建设是武汉“两型社会”建设综合配套改革试验的重要内容，必须举全市之力予以推动。从目前情况看，尽管有《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》等一些与城市绿化相关的法律法规，但与生态绿地建设直接相关的政策文件及相关法律法规还处于空白。从我们调查的情况来看，一些区和部门还对城市生态绿地建设情况不太知晓。因此，建议市委、市政府尽快制定《关于推进城市生态绿地建设的实施意见》，切实通过文件明确生态绿地建设的指导思想、原则、范围及各级各部门的责任等。同时，建议市委、市政府加快对城市生态绿地建设的单独立法，提请市人民代表大会及其常务委员会尽快制定武汉市城市生态绿地建设相关法律法规。通过立法明确各地区和部门在生态绿地建设中的责任和义务，保障武汉城市生态绿地规划的严肃性和权威性，为生态绿地建设的规范化运作提供法律依据。对于不按法律规定程序，对城市生态绿地建设做出违法行为的部门或个人，应当依法追究其法律责任。 3、建立生态补偿基金，保证补偿资金来源 生态补偿需要强大的资金投入，没有资金的支持，生态补偿就会成为无米之炊。从长远来看，单纯依靠市财政较大幅度地增加生态补偿方面的投资是不现实的。建议抓住“两型社会”建设综合配套改革试验的机遇，积极向国家申报设立生态补偿基金，按照政策主导、市场参与的原则，充分调动社会各方力量进行生态补偿。 拓宽资金来源渠道。从国际上看，各国的生态补偿基金都是广开渠道，吸引各方面的资金进行生态建设和补偿。结合我市生态绿地建设的实际情况，生态补偿基金的来源主要有以下几个方面：一是各级政府的财政转移支付。生态建设与维护是各级政府的职责所在，在当前我国一些地区实施的生态补偿中，政府财政转移支付占有很大比重，实践也证明，财政转移支付强度大的地区，生态补偿的推进就比较顺利，效果比较明显。因此，各级政府的财政转移支付应该成为生态补偿基金的重要组成部分。结合武汉城市生态绿地建设实际，不仅要建立市级生态补偿专项财政转移支付制度，还要积极争取中央和省级财政给予一定的转移支付，以加大对禁建区、限建区的财政转移支付力度。二是相关经济主体缴纳的生态补偿金。鉴于生态效益的公共产品性，相关的经济主体有责任对享受的生态效益以货币资金的形式予以补偿。从武汉城市生态绿地建设实际来看，应对受益地区和部门、单位征收生态补偿金。如各中心城区受益于生态绿地建设所带来的环境改善，这些区域应根据辖区面积、人口、GDP等指标缴纳一定的生态补助金，充实到生态补偿基金帐户。一些能耗较大、污染较为严重的大型企业也应缴纳生态补偿金。另外，市财政还可以从土地收益和一些国有公共设施运作的收益中直接提取部分资金作为生态补偿基金。三是民间私人资本。近年来，随着我国经济的持续增长，居民个人资产的增加以及现代金融投资意识的深入人心，广大居民的投资需求会越来越大，并在追求资金安全性的同时，更加注意追求资金的收益性。组建生态补偿基金正好满足了居民的投资需求，它的风险小于股票、债券、期权等投资工具，收益又大于银行储蓄，并且也较稳定。四是国内外环保投资资金。如一些民间组织设立的环保基金会等。应积极向这些组织争取一定的资金支持，充实到生态补偿基金帐户中。 规范生态补偿基金运转。一方面，生态补偿基金是市场经济的产物，必须遵循市场规律，发挥市场机制对资源配置的基础性作用。另一方面，它服务的对象——生态绿地建设又是一项社会公共基础设施，具有较强的社会性和公益性。因此，必须综合考虑这两方面的特征，推进生态补偿基金规范运转。一是明确投入重点。作为生态绿地建设的专项资金，生态补偿基金应重点投向与生态绿地建设相关的产业发展、企业搬迁、基础设施建设、居民生活补贴等方向。制定生态补偿基金使用办法，严格按照使用办法落实基金使用项目，并在一定范围内及时予以公开。二是对基金使用的各方面进行全面深入的可行性论证，增强投资决策的科学性。在最终确定生态补偿基金支持的项目之前，应委托相关部门对项目的可靠性、安全性和经济社会效果进行必要的可行性论证，并作为投资决策的依据。三是要加强基金使用的审计监督。充分发挥审计部门的作用，每年对生态补偿基金的各项使用情况进行审计鉴证，为有关部门及时掌握基金使用情况、加强基金管理提供依据。对违反基金使用规定、造成损失的，应依法追究责任。建议市政府研究出台生态基金征集使用办法，规范补偿基金的筹措和使用范围。 4、制定区域产业发展规划，确定区域产业发展重点 产业发展是区域经济发展的基础。从当前规划的情况来看，生态绿地区域面积所占武汉都市发展区总面积比率达到50％左右。如此巨大的范围，不可能由于生态绿地建设而永久保持传统的农业发展模式，否则，将不利于社会公平，也难以持久推进生态绿地建设。因此，建议市有关部门在依照各地区资源禀赋的基础上，科学制定生态绿地区域产业发展规划，明确产业发展方向。鼓励各区域因地制宜，发挥资源优势，重点发展与生态绿地建设相适应的现代服务业、现代都市农业等科技含量高、经济效益好的新兴产业，提升区域发展水平。建议市政府加大对发展特色产业的扶持力度，在市级一般预算支出中的涉农、涉工及科技三项费等专项资金中，按照生态绿地面积占全市的比重，列出专项经费，用于生态绿地区域产业结构调整各项支出。同时，加大交通、电讯、水利等基础设施建设力度，大力改善生产生活条件，降低这些地区进入市场的成本，增强“造血”机能。 5、建立建设用地指标与绿楔建设挂钩机制 城市建设用地是城市经济发展的重要载体和资源。从实地调查情况来看，蔡甸、黄陂、江夏等区均有部分意向建设用地位于绿楔规划范围内。随着生态绿地规划的实施，这些意向建设用地将改变用地性质，逐步转为非建设用地。这将给相关区的经济发展造成了一定程度的损失。建议市国土、规划等部门在城乡建设用地总规模控制下，根据实际情况，在区域内其他地方按照绿楔占用土地面积的一定比例适当增加建设用地指标，对蔡甸、黄陂、江夏等生态绿地建设涉及区在开发建设用地方面给予适度补偿，满足其区级经济发展的需要。如蔡甸区提出，希望在现在2000亩/年用地指标的基础上，增加至3000-4000亩/年。建立生态绿地建设指标评价体系和考核体系，将生态绿地建设评价、考核结果与建设用地指标补偿、下年度新增建设用地指标进行挂钩。对生态绿地区域内符合发展布局规划和土地集约利用标准的项目，优先安排用地，重点予以保障。对按禁、限建区规划需要整体搬迁的工业企业，在收回其原土地使用权的基础上，采取直接划拨方式在适建区另行供地。对利用政府投资、社会捐助以及自行集资用于生态绿地区域内农村集中居住点建设的，建议比照经济适用住房政策供应用地。对投资规模大，促进区域经济发展作用明显的新型工业、旅游业等项目的用地，建议根据实际情况降低地价标准出让。 6、建立绿地规划调整程序，调动各地建设绿楔的积极性 鉴于城市生态绿地规划的本质特征是永久性，而且在我国的现实国情下，强调永久性也是对城市生态绿地的重要保护。所以在确定我市城市生态绿地建设规划的时候，应十分慎重，一旦规划经过审批被确定，一般情况下应该不允许再进行调整，以确保规划的严肃性。但是，也应该看到，对蔡甸后官湖、东湖风景区等开发建设尚处于起步阶段的区域而言，城市生态绿地建设确实对其发展造成了较大的影响。如后官湖区域，蔡甸区将这一区域作为区级经济发展的“战略要地”，投入巨资布局了大量的基础设施建设项目，拟通过5-6年的时间建成居住人口达到30万人的现代化生态宜居新城。今年3月1日，市委、市政府下发“关于印发《2009年武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验工作意见》的通知”，也明确定位“后官湖生态宜居新城”为全市“两型社会”建设六大功能区之一。在这种情况下，将这一区域规划为绿楔禁建区，完全禁止其进行开发建设的可能性极小。东湖风景区也面临着类似的问题。由于东湖绿楔基本涵盖了东湖风景区的区划范围，导致由建设部核准的风景区发展用地也被划为绿楔禁建区，而正在修订的风景区总体规划已将此区域规划为总部经济发展区，造成规划之间发生冲突，也给风景区未来的发展带来影响。 因此，为了保证生态绿地建设规划的顺利实施，建议建立合理的城市生态绿地规划调整程序，在综合考虑区域发展实际情况的基础上，适当调整部分绿楔禁建区规划。在不影响城市生态绿地整体生态效应发挥的基础上，适当将部分禁建区调整为限建区，部分限建区调整为适建区，调动这些地区参与生态绿地建设的积极性。严格制定城市生态绿地规划调整程序。需要进行调整的区域，经所在区人民政府提出书面申请，由市规划局组织专家对调整的必要性进行论证后，报城市人民政府批准。同时，通过报纸、电视、广播等新闻传媒公开征询市民意见。对调整后的区域所进行的建设项目，设立规划前置审批，由市规划局审批。 7、加大招商引资力度，策划引进一批符合生态绿地建设要求的现代都市农业、现代服务业项目 项目是发展的载体。生态绿地区域的产业发展是一项庞大的系统工程，需要充分发挥项目的支撑和载体作用，以项目优化经济结构，以项目增强发展后劲。从生态绿地自身来讲，在生态环境方面本身就具备较强的吸引项目的能力。因此，应充分利用生态绿地自身优势，加大招商引资力度，千方百计引进一批大项目，特别是策划引进一批符合生态绿地建设要求的现代都市农业、现代服务业项目到生态绿地区域安家落户，尽快把生态绿地区域打造成为武汉市绿色经济的重要增长点和黄金经济带。建议市商务等部门在对外招商工作中，将生态绿地区域作为重点内容向外界推介，并出台相关优惠政策。同时，建议市发改委等部门将生态绿地建设与“两型社会”综合配套改革试验有机结合起来，将“六湖连通”、安全饮用水工程等重大生态环境项目优先安排到生态绿地区域先行先试。 8、加强对生态绿地的宣传 从国内外实践来看，生态绿地建设是一项长期而艰巨的工作，需要几十年甚至几代人的努力。因此，在武汉城市生态绿地建设过程中，应加大舆论宣传力度，广泛发动群众，动员全社会力量共同支持和参与生态绿地建设。建议市、区各级政府及有关部门将与生态绿地建设有关的科学知识和法律常识纳入宣传教育计划，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，广泛开展多层次、多形式的生态绿地建设的舆论宣传和科普宣传，及时报道和表扬先进典型，公开揭露和批评违法违规行为。同时，扩大人民群众对生态绿地建设的知情权、参与权和监督权。定期向社会公众发布生态绿地建设相关进展，及时听取意见和建议，并以适当方式组织各界群众参与生态绿地建设重大项目咨询论证会。建议市委、市政府鼓励工会、共青团、妇联等社会团体和公民参与环境保护和生态绿地建设，对在环境整治和生态绿地建设中做出突出贡献的单位和个人给予精神鼓励和物质鼓励。设立生态绿地建设投诉中心和公众举报***，鼓励检举揭发各种违反生态环境保护法律法规的行为，形成全社会共同关心、支持生态绿地建设的氛围。 9、建立完善政绩考核机制，为生态绿地建设提供体制保障 长期以来，对地方政府和党政领导干部的考核主要侧重于对经济发展指标——GDP增长的考核。从经济增长来看，没有GDP的增长，人民群众的生活水平就无法提高，我们也就不具备解决一系列社会问题的物质条件。因此，从这个角度讲，我们今后仍将必须坚持对领导干部进行GDP增长方面的考核。但是，单纯以GDP增长指标为政绩考核方式是有问题的，它没有体现出经济增长过程中的环境损失和资源消耗成本，片面强调GDP增长会助长盲目消耗资源、破坏环境，造成社会失衡，反过来又使GDP的增长难以为继。客观的讲，这种政绩考核制度正是边缘化生态环境保护的重要制度根源。因此，要顺利推进武汉城市生态绿地建设，就必须改革和完善现行政绩考核制度，建立健全有利于资源节约和环境保护的政绩考核体系。 借鉴广东等地的作法，建议市委、市政府在全市尽快确立科学政绩考核机制，以利于生态绿地建设顺利推进。首先，科学设计考核指标体系。对现有的考核内容和考核指标进行一次全面的清理和论证，并根据论证结果重新设计政绩考核指标体系，以形成对不同地区、不同部门、不同岗位、不同职责和任务的领导干部的客观评价。其次，注重分类考核。依据主体功能分区原则，将全市13个区划分为都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区四个区域类型。通过区域划分，对不同区域提出不同的发展要求、指标设计和指标权重。对生态绿地所涉及的区，将把生态绿地建设和生态环境保护等生态指标作为工作业绩主要考核内容，纳入行政首长目标责任制，逐级签定责任书，实行党政一把手亲自抓、负总责。建议市委、市政府督查室将生态绿地建设目标***为具体的年度目标，加强对生态绿地建设目标任务的督促检查。
专访武汉市城市规划设计研究院院长吴之凌
规划的终极理想是“天人合一” 规划，要把人放在第一位 《人与城市》：您是毕业于北京大学人文地理专业，这个专业对您后来从事的城市规划工作会不会有影响?您在做规划的时候会不会更看重人与城市、人与环境、城市与环境之间的关系? 吴之凌：人文地理学科研究的是一定地理区域范围内的人类文化、历史、经济、政治、军事等人文现象，解决的是地理环境和人类活动之间的关系问题，应该说对于更加全面宏观地认识城市规划有很重要的作用。 城市规划学科与建筑学有很深的渊源，脱胎于西方文艺复兴时期的美术家、雕塑家、建筑师等对城市的形态、布局发展的研究，是由点到面的。而人文地理是先研究宏观的自然与社会环境，然后再研究特定环境下人们适宜的工作生活和生存的方式，包括合理的社会结构、科学的城市形态等，是从大到小，找寻其中的必然性。 读研究生阶段，我就试图在这两者之间找到一个结合点，但最开始的大半年觉得很难。后来，我发现两者其实是相通的，在两者之间转换思维去研究城市，其实更有趣。任何一个城市都不是艺术家们想创造什么就能创造什么的，都必须根据特定的环境来创造。人、城市、环境都不是孤立存在的，我们看一个城市，要从大处来看，看它特定的地理环境，时代背景，以及身处其中的人类社会的技术水平和经济条件，这样综合考虑，你才能找到最合适这个城市的规划，然后再具体落实到每一栋建筑、每一个广场或者每一条街区。好的规划应该说是与自然环境有机融合在一起的，应该是适宜于人安居乐业的，也就是天人合一。 《人与城市》：作为城市规划者，你是如何理解规划工作的?对于一个城市来说，规划的作用是什么? 吴之凌：城市规划，其实就是我们对城市发展的正常、自然过程所采取的主动、有效的干预。我有时也会在想，如果没有城市规划会怎样?那估计后果就是，人们想在哪里盖房子就在哪里盖，想盖成什么样就盖成什么样，不顾忌周边的利益，不顾忌环境、造型、美学等各方面的需求。两栋建筑叠加的效果，可能是1+1小于2，因为互相冲突、互相矛盾、互相干扰破坏，最终我们的城市就变得乱七八糟。 如果有了城市规划，那么就能保证你想盖的房子还是能盖，合理的诉求最终会得到有效地满足，同时最大限度地避免无效的冲突，也就避免了社会财富的浪费。好的规划，能使一个群体建筑的组合1+1+1+1+1+1+……，最后结果要大于N自身。 人类社会主要的物质财富凝聚成了城市文明。全体城市居民拥有的共同财富就是这座城市，一座城市规划好了、经营好了会使所有人的财富增值。规划工作的意义，就在于通过科学合理的预见与安排，使城市居民的共有财富最大化。 《人与城市》：是不是中国人口数量大的现实对规划来说是很大的挑战?在我们的规划中，是如何处理人与城市的关系的? 吴之凌：中国的城市化没有非常可之借鉴的先例，人口多，土地紧缺，资金紧张，在这样的约束条件下营造和谐城市是极富有挑战性的，中国需要有一批人去长期研究我们的城市化发展战略。一旦取得这种经验，又是具有全球价值的，因为全世界终究都要面对地少人多的困扰，也许中国可以探索一条新路。 研究城市规划必须先研究人，人是城市里最有创造性，而且占主体地位的因素，关心人就需要站在人的角度来思考城市，而不是站在物的角度来思考城市，城市规划的终极理想就是按照天人合一的理念，营造和谐的城市。这个和谐包括人与人的和谐、人与物的和谐，以及人内心的和谐。 作为规划师看待城市和人的关系，必须要有包容心，公平地看待这个城市里生活的人和使用城市基础设施的人。规划师要努力满足不同层次的人的需要。比如，我们既要关心重点中学的建设问题，更要关心普通中小学的布局问题，因为大多数人享用的是这种普遍资源。我们既要关心本市人的需要，也要关心外来务工人群和外地旅游人群的需求。对各类人群的诉求有时看起来似乎是无边际的，在这种情况下，我们要努力去寻找各类人群需求的公约数，以此作为我们工作的重点。 在城市飞速发展的过程中，立新与破旧是永远对立的矛盾。新城与老城、新建筑与旧建筑如何有机对接，如何保证新、老城特色和品格的有序过渡，是这个时代给所有规划人出的一道难题。 保护旧城必须尊重原住民 《人与城市》：武汉城市发展很快，所以和国内所有城市一样，面临着很多新与旧的矛盾，您觉得这中间新与旧的关系该如何处理? 吴之凌：在城市快速发展期我们更应该注重尊重历史。其实新与旧、现代与历史不应该是对立的关系。老的建筑记载的是一段历史、一种文化，比如青山的红房子，是当时参照苏联模板盖出来的，虽然不太适应武汉的气候，但是我们过了五六十年后再回头去看，发现这里记录了中国在往现代化路上积极探索、积极学习的那段历史。所有历史的选择都是有原因的，都是有其价值的。我觉得建筑作为文化现象就像时装一样，现在你觉得过时了，其实过段时间又会觉得它很有价值，当然那个时侯不是原版照抄，又会在这个基础上加以提炼和提升，增加新的元素，满足新的功能。这种现象之中包含的就是文化的多元性和延续性。 《人与城市》：但是现在我们在保护改造老建筑、旧城的过程中似乎又陷于了一个怪圈：一说保护，就把房子都重新翻新，或者重建很多假古董，反而失去原有的那种味道了。 吴之凌：这个误区就在于，我们在改造的过程中往往容易会忽视原住民这个重要因素。原住民是和这些老建筑融为一体的，他们之间构成的特殊的、绵长的社会关系，实质上就是一种特色鲜明的文化。在这种老建筑里，你看到的不仅仅是房子，更重要的是生活方式。生活本身是一道最美的风景，生活在其中的人是里面最值得看的景观，胜过任何房子本身，如果把最好看的人赶走了，那看到的东西就只剩下一点布景，好像是没有演员的舞台，没有任何生机和活力。 所以，改造老城、老建筑一定要和改造原住民的生活方式结合在一起。那些老建筑里往往设施老化，生活不便，如果只是简单的改造外观，不改变他们的生活方式，没有他们自觉自愿的参加，那么任何改造都只是暂时的效果。如何改造?我的观点是，政府统一规划、公共投资作为先导、公共政策的支持、原住民参与，整体带来整个社区的生活方式、经营方式逐步更新，向更适应当前社会生活需求的方向转变，决不能简单地一拆了之。 《人与城市》：那这种改造方式，我们有没有成功的案例? 吴之凌：去年我院完成的青岛路片历史街区改造规划，就极力提倡原住民的共同参与。公共财政一定要先做一部分示范项目，否则大家不知道可以做得多好，可以做成什么样子。改造过程中，应努力让各方面的人，比如建筑师、艺术家、小店业主和居民一起参与，改善硬件条件的同时，让每个街道都非常有趣味，增加文化气息，提升功能内涵，吸引更多游客和购买者，使商铺的效益发挥最大化，建立起投入回报良性的循环关系，使得所有原住民觉得朝着这个方向转化可以使他们的物业增值，这样才能引导他们自觉地参与。 长江和汉水的交汇，将武汉一分为三，成立了独一无二的“两江三镇”地形，但也把一个完整的城市肌体割裂开来，让过江交通成为困扰武汉历任管理者和规划者的“老大难”问题。 武汉的交通发展要有革命性的大手笔 《人与城市》：交通是现代城市的经济引擎。然而武汉的过江难问题一直难以得到缓解。我们在规划三镇交通时，是如何考虑解决这个大难题的? 吴之凌：武汉城市面积大，且三镇分立，交通规划一直是城市规划中的首要难题。早在上世纪90年***始，武汉规划中就逐步提出了“四环十八射”的骨架路结构，即用四条环线和18条快速路来解决机动车交通问题的。但武汉建设环线比任何城市都要付出更大代价，建一个环线至少要建两座长江大桥一座汉江桥，还要跨越很多湖泊湿地，成本特别高。一座天兴洲大桥总投资约110亿，而北京整个五环线98.5公里造价才136.4亿。可以说，武汉人为了建桥，投入了整个城市的智慧和大量财富，但目前依旧没有很好地适应过江交通需求的增长。 在努力实现“四环十八射”道路体系的同时，我们必须认识到大桥建再多，数量终究也是有限的，而且成本过高，密度也有限，所以过江交通永远是相对短缺的。在新一轮城市总体规划中提出了一条新的路子：即三镇公共服务均等化，力争市民90％的事情能在他居住的附近区域解决，这样无效的长距离交通就将尽可能减少。 我们倡导的是三镇相对独立、均衡发展。历史上，武汉的城市功能和规划就是由三个不同的城区组成的，三镇的功能关系一直是互补关系。但是，当三镇各自的规模都达到了100平方公里以上，仍不能各自满足其基本需求时，这种互补的关系就变成一种互相拖累的关系了，必须予以改变。未来的武汉不应该局限为三镇结构，而应该突出清晰的“中心-组团”结构，完善社区服务体系，以交通出行半径为依据，构筑更加宜居的城市功能分区。 《人与城市》：武汉所谓的“交通阵痛期”还要持续多久? 吴之凌：预测2020年武汉市常住人口将达到1180万，像武汉这样大江大河分割的特大城市必须建立现代化的地铁网络，没有5-10条地铁线，城市交通问题是很难缓解的。目前武汉市政府推进地铁网络建设的决心非常大，提出到2020年建设七条轨道交通线，总里程将达到282公里，届时一个基本覆盖中心城区交通热点的轨道网络才能真正形成。在地铁建设期内，武汉还需要建成整个二环线，实现核心区域骨架路的快速化，由此带来的施工期交通问题将是客观存在的。这样算来，起码还要10年左右的时间，武汉的交通才能有根本性的改善。但这是构筑一个现代化大都市交通网络所必需的革命性大手笔。在武汉这样的特大城市买房最理性的选择应遵循四个原则：首先是离工作地点近，其次是离优质教育资源近，再次是离地铁站近，最后是离重要的公共服务设施近。根本的一条，是在选择合理的工作生活地点时，要充分考虑出行方式和距离的合理性。 规划不能把未来框得太死 《人与城市》：那在做规划的时候，考虑到经济发展的速度，我们一般会预留多长时间作为弹性空间? 吴之凌：一般是20年左右，有些重大的问题我们会展望到50年以上。所有对未来的预期，都是建立在对已知条件做的判断，但谁也不能打包票未来百分之百就像预期的那样。怎么能使未来的发展更符合我们预期的实际，这也是一个很有挑战性的工作，预测未来发展的图景是一个很复杂的科学过程，也是规划工作最有趣味性的内容。 《人与城市》：那您觉得城市规划与经济快速发展之间要如何协调，怎样避免规划的历史局限性? 吴之凌：传统的规划方法，是组织各方面的专家和研究机构，预测20年以后的武汉会是什么样子，研究那时候的生活方式、经济水平、人口和社会结构，在这种预测前提之下，规划城市布局，包括未来的生活方式、交通方式、居住方式。工作场所，把一切都安排得非常细致、周密。但是，实际往往会出现很多变化，把未来框得越死，制定得越具体，描绘得越生动，反而越有可能成为实施中的障碍。 生活永远是一部最精彩的大戏，我们用公式推导出来的规划则无法描述它的全部精彩内容。规划所要做的是，既要制定长远的发展战略目标，又要制定一个动态、弹性的发展计划。一方面，对于需要永恒坚守的原则，比如武汉最宝贵的山水历史资源、生态环境以及汉味文化等的特色保护，甚至包括武汉特殊的功能定位——是中国最重要的综合型交通枢纽，再过一百年，也不会轻易动摇。另一方面，每隔三到五年，在长远目标指导下提出动态、可持续改变的近期建设计划。总体规划应像一部城市发展的宪法，每个字句都很难变动，永久要遵守下去的，但是在每个历史阶段，又应该与时俱进地制订具体的实施方案。
完善委托交易制度 促进市场稳定发展 [内容摘要]本文从实际工作出发，详细介绍了武汉市实施的“储备优先下的交易许可制度”，深入探讨了委托交易制度的法律基础、发展阶段、主要做法和制度优势，提出了委托交易制度的完善建议。为规范存量土地出让转让行为、促进土地市场持续稳定发展提供了典型经验。 [关 键 词]委托交易 主要做法 制度优势 思考 《武汉市土地交易办法》（市人民政府令第195号）规定：对于申请出让的经营性用地或者工业用地、申请将用途改变为经营性用途或者工业用途的土地、以及申请转让且转让价格明显低于市场价格的出让或租赁土地，政府可以优先收购或者依法收回，并予以储备；对于符合城市规划、土地供应年度计划，并经有批准权的人民政府批准交易的，原用地单位可以依法在土地交易中心公开交易。 该规定突出两大特点：一是坚持储备优先，对于利用原划拨土地进行经营性（工业）开发、改变原出让土地用途用于经营性（工业）开发等情形（以下统称存量土地交易），政府拥有优先收购（收回）权，确保对土地一级市场的垄断。二是畅通交易渠道，对于存量土地交易，如果符合城市规划、土地供应年度计划，政府综合考虑全市房地产市场行情等因素，可以批准地块不予储备，由原用地单位直接申请交易。在办理交易的同时，政府采取招标拍卖挂牌方式公开出让土地，畅通交易渠道，增加市场有效供给。武汉市这一“储备优先下的委托交易制度”，坚持储备优先、交易许可、疏堵并举，即可以充分保证政府垄断土地一级市场，又能有效促进土地市场活跃，在实践中取得了良好效果。该模式与杭州的“政府垄断型”模式、上海的“市场主导型”模式并称为全国土地市场建设的3大模式。 一、委托交易的发展阶段和主要做法 武汉市委托交易制度的发展大致经历3个阶段，第一阶段是2002年-2004年的制度萌芽阶段，《武汉市加强土地资产经营管理实施方案》规定：属储备范围的原划拨土地或改变土地用途的出让土地，未实施储备而需转让变现的，由原土地使用者申请，土地行政主管部门按规定程序收回其土地使用权，委托土地交易中心组织公开出让后，按市场成交价的一定比例收取土地收益。这一阶段保留了政府收回程序，待土地重新出让后，按成交价的一定比例向原土地使用人支付土地补偿价款。第二阶段是2004年-2009年的制度形成阶段，《市人民政府关于加强国有土地使用权出让转让管理的通知》规定：对于申请转让且转让价格明显低于市场价格的出让土地，以及申请转让的划拨土地、申请将用途改变为经营性用途的出让土地，政府可以优先收购或依法收回，并予以储备；对于确实不宜储备的土地，在符合城市规划、土地供应年度计划的前提下，原用地单位可以依法转让，但应当按规定在土地交易中心公开进行。这一阶段明确，对于存量土地交易，政府优先储备，政府不予储备的，可以直接在土地市场公开转让；该阶段没有政府收回程序，交易通过土地有形市场在供需双方之间完成，政府按规定收取土地收益。第三阶段是委托交易制度确立阶段，以2009年武汉市新的土地交易管理办法颁布实施为标志，委托交易制度正式列入市政府规章。 武汉市委托交易制度实施的主要程序和做法：第一步，原土地使用人向国土部门提出存量土地交易申请，国土部门将项目转规划部门办理地块规划设计条件。第二步，国土部门综合分析土地市场现状、具体项目情况等因素，初步确定地块是否储备。确定储备的，由土地储备机构商原用地单位办理土地储备事宜；确定交易的，拟定土地供应方案报市政府审批。第三步，国土部门依据政府批准的土地供应方案，招标拍卖挂牌出让地块，同时完成土地转让过程。挂牌公告发布前，国土部门按照土地交易规则确定土地出让、转让条件，并督促原土地使用人单方签订土地转让补偿协议（该协议作为交易文件的一部分公开，交易完成后不得随意变更）。第四步，交易完成，国土部门核发成交确认书，组织土地竞得人签订转让人已签署的土地转让补偿协议，并督促交易双方按协议约定履行交地、付款义务，按规定核收政府土地收益，与土地竞得人签订土地出让合同，核发国有土地使用证。 二、委托交易是国家存量土地交易政策的延伸和完善 《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《国务院关于加强土地资产经营管理的通知》（国发[2001]15号）规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报市、县人民政府批准。对原划拨土地，因发生转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对于出让土地，凡改变用途、容积率的，应当按规定补交不同用途和容积率的土地差价。《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》（国发[2004]28号）规定：经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。 “一法两通知”关于存量土地交易的上述政策规定，实际上明确了原则性意见：划拨土地经过批准，可以转让、改变用途；出让土地经过批准，也可以改变用途、容积率等使用条件；但都必须按规定有偿使用或补交土地出让金。对于具体事项的办理程序、方法以及土地收益征收标准，考虑各地方不同历史阶段的土地资产经营情况千差万别，“一法两通知”没有做出具体规定。 落实“一法两通知”相关精神，各地方政府依据各自土地资产经营管理实际，对于存量土地交易，提出了各具特色的落实措施，代表性较强的有3种。第一种是高度垄断，对于存量土地交易，涉及经营性用途的，一律由政府收购（收回），予以储备，重新确定土地使用条件，以招标拍卖挂牌方式出让。第二种是继续实行存量土地协议出让，对于存量土地交易，允许继续以协议方式办理土地出让、出让合同调整等手续，按市场价补缴土地出让金，市场价认定以评估价为基础，采取集体决策方式确定。第三种是以武汉市为代表的“储备优先下的委托交易许可制度”，对于存量土地交易，涉及经营性用途的，政府可以优先予以储备；也可以经批准后由原用地单位直接申请转让，在办理转让的同时，以招标拍卖挂牌方式办理土地出让，政府按成交价的一定比例收取土地收益。武汉市实施“储备优先下的委托交易许可制度”，法律基础坚实，是国家存量土地交易制度的延伸和完善。 三、委托交易在土地资产经营中具有明显的积极作用 武汉市实施储备优先下的委托交易许可制度，其委托交易办理流程规范，收益分配标准明确，操作简便，具有较强的典型性和创新性，在土地资产经营管理中具有较强的制度优势。 （一）委托交易与收购储备并重，可以提高储备的效率和作用。储备优先，有利于政府提高市场调控能力，垄断土地一级市场。畅通委托交易渠道，可以充分发挥市场的多个积极性，非重点项目以委托交易方式直接入市，可以有效减小土地储备机构的资金压力和事务性压力，有利于储备机构集中精力和资金，开展重点项目收购、整理、储备，促进储备效率提高。 （二）委托交易可以在保障供给、实现供求平衡、活跃市场等方面发挥积极作用。近年来，土地征用、居民拆迁、宗地收购（收回）谈判难度不断加大，土地储备从立项、收购整理，到储备完成、公开出让，法律关系复杂，时间跨度长，工作效率偏低，土地供应量难以满足市场需求。委托交易规则明确、程序便捷、法律关系相对简单、办理周期短，效率相对较高，在满足土地供应需求（特别是中小地块需求）、发挥土地杠杆和调控等方面，可以发挥积极作用。同时，通过委托交易向市场投放中小规模的宗地，有利于中小企业投资房地产开发，有利于缩短地块开发周期，保障商品住宅有效供给，活跃城市房地产市场。 （三）委托交易可以降低土地经营成本，提高企业和政府收益，实现双赢。委托交易由原土地使用人申请交易，同时办理出让手续，以招标拍卖挂牌方式确定土地受让人，交易价款由受让人按规定支付给政府和原土地使用人，不发生融资成本、不存在中间环节，有利于提高政府和企业的收益。而地块储备后出让产生的交易价款，至少需要在政府、原土地使用人、金融机构、中间机构（如地块管理、收购储备辅助机构等）等主体之间分配，需要支付大量的资金成本和中间费用。在委托交易中，原土地使用人与政府按比例分配土地成交价款，将企业与政府作为平等的市场主体，共享经济发展和城市建设成果，符合市场经济基本规律。 （四）委托交易以市场方式配置资源，有利于从机制上规范土地出让行为。委托交易在原土地使用人申请交易的同时，采取招标拍卖挂牌方式办理出让，通过公开竞争形成土地成交价格，政府土地收益按成交价款的一定比例直接核定。办理过程较协议出让、以市场价补缴政府土地收益的办理模式，更加公平公正、简洁明了，没有自由裁量权，从机制上规范了土地出让行为，有利于从源头上预防不廉洁行为的发生。 四、完善委托交易制度的几点思考 武汉市在实施委托交易方面进行了多年探索，取得了较好成效，委托交易已作为地方政府制度列入《武汉市土地交易办法》。作为土地资产经营管理重要内容的委托交易制度，需要在随着社会经济发展，在实践中不断发展和完善。 （一）完善委托交易制度，要坚持储备优先、计划管理。对于政府重点项目、成片开发的新征地项目和旧城改造项目，必须坚持政府统征和收购储备，以促进城市规划落实，政府调控土地市场能力增强。对于中小规模的存量宗地，可以采取委托交易方式直接入市，减少土地流转环节、提高土地供应效率，但必须严格落实土地供应年度计划，实现土地供应总量、区域、结构、节奏平衡，促进市场持续健康发展。 （二）完善委托交易制度，要针对土地用途改变，分类确定政府土地收益征收标准和办法。区别重新出让的土地用途，武汉市现阶段按照成交价的一定比例（经营性用途按50%、工业用途按20%）征收土地收益。这表明，原土地使用人获得的土地转让补偿，与地块原用途相关度小，而与规划用途相关度大。这种办法操作性强，但合理性有待进一步提高。近期，我市拟深入研究分析土地市场典型案例，科学测算土地用途发生不同变化时的不同增值率，进而分类确定不同区域、不同用途变化（工业→商业、工业→住宅、商业→住宅、住宅→商业等）的政府收益征收标准。 （三）完善委托交易制度，要进一步优化办理程序，妥善处理各类法律关系。对于出让土地改变用途的，由于政府没有收回土地，如果交易前解除出让合同，将出现地块使用权人暂时缺失的问题，交易不成功，地块使用权人将永久缺失；如果交易前不解除出让合同，又存在地块重复出让的嫌疑。对于该问题处理，我们在实际工作中一般要求地块原使用人书面承诺在交易完成后立即申请解除出让合同，处理效果较好，但法律风险依然存在。再如，因实施城市规划需要，宗地出让时，不可避免需要整合少量零星地块或拆迁少量房