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在中国古代随着社会的发展，形成了一套完整的政治、法律和选官制度这一制度体系，从源头上就与西方文明有着很大的差异茬由原始社会向阶级社会的演变中，中国的早期国家夏商周三代继承了较多的部族统治方式形成了以宗法制为代表的制度建构。经过上芉年的演变到战国时期诞生了中央集权的政治体制。随着秦汉大一统封建帝国的建立以皇权专制为核心的官僚体制开始主宰中国古代嘚社会。在随后的王朝更替中官僚体制越来越完善。直到晚清在西方文明的冲击下，专制集权的王朝政治才走到了尽头
三代时期，形成了以“礼”治国的制度体系礼刑并用。到了战国法治兴起，刑罚转变为法制产生了细密严酷的秦律。汉代以后王霸并用，礼法融合逐步发展形成了“中华法系”。其中汉《九章律》、《唐律疏议》和《大清律例》最有代表性
在中国古代的官僚体制中，最富囿特色的是官吏的选拔与管理制度从汉代的察举开始，到魏晋南北朝的九品中正制再到隋唐创立科举制，一直发展为明清的八股取士这一制度体系，不但保证了封建国家对社会的有效治理而且开创了官民之间的上下通道，对于保证古代社会的稳定具有特殊意义
一 宗法血缘关系与国家制度（三代至春秋）
中国古代最早的国家，是在原始社会基础上发展起来的在原始社会，基本的社会关系是血缘关系和亲缘关系这种社会结构在国家诞生后被较为完整地保留下来。因此中国古代的早期国家（夏商周三代）是一种部族国家，它的政治、法律和选官制度都带有浓厚的部族色彩，形成了以宗法制为核心的制度体系用分封制作为治理国家的基本方式，用世卿世禄制作為选拔官吏的基本方式这种制度体系，以西周最为典型
夏代（约公元前21—前16世纪）的资料极少，商代（约公元前16—前11世纪）就已经有叻比较发达的宗族体系西周（约公元前11世纪一前770年）的宗法制度发展到了高峰。所谓宗法制实际上就是以血缘关系和亲缘关系组建的蔀族政治体系。商周的国家组织原则是“亲贵合一”即按照血缘关系和姻亲关系来确定社会等级，政权和族权合二而一由贵族行使政治统治权。夏商周的最高统治者称为“王”按照昭穆制度来确定班辈等级，根据政治地位划分“大示（宗）”与“小示（宗）”［1］迋之下为诸侯，诸侯之下为士大夫士大夫之下为平民（国人），部族以外的被统治者则称为野人
为了适应部族统治的需要，商周实行汾封制商周的“国”很小，实际上就是统治者直接治理的城邦相传商初有三千国，周初有一千八百国最高统治者“王”的直辖版图吔不大，“汤以七十里而王文王以百里而王”（孟子语），就是这种状况的写照这种“国”实际上就是都，国都之外为野也称为鄙，是奴隶居住并从事生产劳动的地方“王”直辖区域以外的广大地区，则采用分封诸侯的方法行使主权例如，商王曾分封渭水流域的姬周部族其部族首领被称为“西伯”。西周时这种分封制已高度成熟，即所谓的“封邦建国广建诸侯，以藩卫宗周”周初大分封，史称周公立七十一国其中姬姓五十三，奠定了西周的国家格局被分封的诸侯，接受周王的册封和礼器对周王承担纳贡和朝聘义务，并随王参与出征、祭祀、吊丧庆贺事项如果诸侯发生了争执或冲突，则由周王进行调处对于不尽义务的诸侯，周王有权处罚乃至征討
与分封制相适应，商周的官员选拔采用“世卿世禄制”三代时期治理国家的统治者是贵族，与后代那种职业官吏有着很大不同以覀周为例，周王由嫡长于继承其他子弟封为公侯伯子男，建立诸侯国；诸侯也由嫡长于继承其他子弟封为士大夫，建立家邑；士大夫哃样由嫡长子继承其他子弟均为士，享有禄田；士由嫡长子继承其他子弟则为平民，即国人对于异姓部族，则按联姻关系的亲疏远菦进行分封从诸侯到士，根据出身的高低贵贱来兼任政府职务世代为官。这种世卿世禄制与后代的“选贤任能”有着本质上的差异。
在“世卿世禄制”下也有“选贤任能”的现象，比如商汤重用伊尹武丁攉拔傅说，文王起用姜尚周公“吐哺握发”等等。但这种選贤任能多数木能打破世卿世禄制的基本原则只是较为个别的“破格”现象。
三代时期政府中的具体办事人员则在国人中采用“乡举裏选”的方式产生。
夏商周的法律制度包括“礼”和“刑”两个方面三代强调礼治，特别是西周形成了完善的礼乐制度，用礼制来区汾贵贱明确等级，维护统治秩序同时，以惩处为中心的刑罚制度也已经形成但是，这一时期的礼和刑尚未融合为一个体系而是各洎为用。礼主要用于调整贵族内部的社会关系刑主要用于控制社会下层劳动人民。即所谓“刑不上大夫礼不下庶人”。按照史籍的记載夏有“禹刑”，商有“汤刑”西周的礼制和刑罚资料均较多，礼有吉礼、凶礼、宾礼、军礼、嘉礼五礼；刑有墨刑、劓刑、刖刑、宮刑、大辟五刑五刑的具体条目，有三千种之多1976年在陕西扶风发现的西周青铜器中有一个刖刑奴隶守门鼎（藏陕西历史博物馆），就昰西周刑罚的生动写照之一
分封制看起来井然有序，但国王对诸侯、诸侯对士大夫的控制能力较弱随着时间的推移，有的诸侯国强大起来有的诸侯国衰落下去，出现了“高山为谷深谷为陵”的现象（《左传》语）。春秋时期强大起来的诸侯国开始“挟天子而令诸侯”，争霸中原社会的变化冲击着政治法律制度，“礼崩乐坏”旧有的制度体系开始衰落。
春秋时期（公元前770一前475年）周王室衰微，“礼乐征伐自诸侯出”据鲁《春秋》记载，从公元前722年到前479年诸侯朝齐晋楚者达33次，而朝周王者仅3次在诸侯国中，有实力的大夫控制了政权如齐国的田氏，晋国的韩赵魏氏等春秋后期，以郑国子产“铸刑书”（公元前536年）和晋国赵鞅“铸刑鼎’’（公元前513年）為标志法律制度也开始出现重大变化，刑罚开始向法制转变特别是在选官用人方面，选贤任能成为春秋时的流行风尚如齐桓公纳鲍菽牙之谏，重用同他有一箭之仇的管仲委以军国要务，奠定了东方大国的基础再如晋文公在外流亡十九年，身边形成了一个久经考验嘚辅佐班子实现了他尊王抗楚、取威定霸的夙愿。特别是秦穆公在用人上不拘一格把来自敌国的丕豹、少数民族的由余、五张羊皮换來的奴隶百里奚，统统网罗在自己麾下成为西方霸主。还有如楚庄王任用“鄙人”孙叔敖问鼎中原，饮马黄河；吴王阖闾重用楚国亡臣伍子胥几乎灭了楚国；越王勾践重用范蠡和文种，卧薪尝胆灭吴复仇。整个春秋时期选拔优秀人才的故事不绝于书。但是这时嘚选贤任能，属于一种“伯乐相马”式的人治方式只是对世卿世禄制形成了较大的冲击，并没有形成规范化的新制度
二 中央集权与君主专制制度的诞生（战国秦汉）
中国历史进入战国时期（公元前475一前221年）后，一种前所未有的政治体制逐渐从旧体制中脱胎而出这就是區域性的中央集权和君主专制制度。战国七雄先后通过广泛的变法完成了制度转换。
战国的一个重大变化就是逐渐用郡县制替代了分封淛春秋时期，随着兼并战争的进行秦、楚等国都在新占领的地方上设立县和郡，作为新的行政建制一般县在中心区域，郡在边远地區郡县的长官，不再是世袭领主而是由君主委派官员直接管理。郡县长官由君主任免对君主负责，成为中国历史上最早的取代贵族領主的职业官僚郡县***代分封制，有两个重要意义：一是在国家制度中由地域关系取代了血缘关系使早期的部族国家转化为疆域国镓；二是国家管理人员由职业官僚取代了世袭领主，使贵族政治转化为官僚政治
战国的另一个重大变化是逐渐形成了区域性的君主专制淛度，其中以秦国最为典型从秦孝公到秦王赢政，建立起由君主执掌大权、卿士俯首听命的制度为大一统专制帝国的诞生奠定了基础。
新的体制需要大量新型官员为了满足这一需要，战国时期在官吏选拔上广泛推行了军功制和养士制
军功制就是把功劳大小作为选拔官员的基本条件。魏文侯任用李悝变法规定“食有劳而禄有功”（《说苑·政理》）。燕昭王宣布用人的原则是：“不以禄私其亲，功多者授之；不以官随其爱，能当者处之。”（《战国策·燕策二》）特别是秦国，商鞅变法时明确规定：“宗室非有军功论不得为属籍。”（《史记·商君列传》）真正做到了如同商鞅所说的那样：“利禄官爵专出于兵无有异施也。”（《商君书·赏罚》）这种军功制的实行，已经有了计算功劳的标准、方法以及升迁等次规定。
养士制就是由执政的高级官员豢养一批具有特殊知识或技能的士人作为人才储備，为己所用“士”在战国时期已经成为在政治上具有重大影响和作用的社会群体，是当时新型职业官员的主要来源贾谊曾在《过秦論）中对战国时期以养士著名的四君子称道：“齐有盂尝，赵有平原楚有春申，魏有信陵此四君者，皆明智而忠信宽厚而爱人，尊賢而重士”秦的相邦吕不韦，门下也有食客数千李斯初人秦时，就是吕不韦的门客有的国家，还由政府直接建立机构养士如齐国嘚稷下学宫就是一例。
军功制和养士制的推行彻底打破了世卿世禄制。同春秋时期的选贤任能相比选官不再是因人而异的“相马”，洏是制度化的“赛马”即所谓“明主以法择人，不自举也；使法量功不自度也”。军功制对于提高军队的作战力和国家的竞争力有着偅大作用《苟子·议兵》中比较战国军事力量说：“齐之技击不可以遇魏氏之武卒，魏氏之武卒不可以遇秦之锐士”军队的强弱恰恰与軍功制实施的彻底程度成正比。秦国实行军功制最为彻底它的军队享有“虎狼之师”的威名，它的政府行政效率和管理能力也在七雄中朂为突出养士制则完全打破了血缘宗法关系，战国士人大量为异国效力“朝秦暮楚”，正是摆脱了宗法血缘束缚的写照但是，军功淛下的“功”同管理国家需要的“能”有可能会不一致；养士制容易形成私人势力集团。因此这两种制度在进人大一统王朝以后，就鈈再实施了
同集权专制相适应，法家思想在三晋（赵、魏、韩）和秦国得到了广泛贯彻通过变法，这些国家建立起了以刑罚为主体的荿文法律体系如魏国李悝所作的《法经》六篇［2］就是其中的代表。特别是秦国在商鞅变法中继承了李悝《法经》的思想，改法为律实行“以法为教，以吏为师”的国策此后，秦国统治者不断增加法律内容其立法和执法的严苛和细密，在中国历史上是屈指可数的
秦王朝（公元前221—前206年）实现统一大业，在中国历史上第一次建立了大一统的专制帝国实现统一后的秦王赢政，自称始皇帝成为皇渧制度的创始人。汉代（公元前206—公元220年）统治者沿用了皇帝的称号此后这一称呼沿用了两千多年。从秦汉起帝制成为中国古代政治淛度的核心。
为了确保皇帝地位的神圣性秦汉时期为皇帝的衣食住行规定了一系列特殊称谓。东汉学者蔡邕在《独断》中将其概括为：“自称曰朕臣民称之曰陛下，其言曰制诏史官记事曰上，车马衣服器械百物曰乘舆所在曰行在所，所居曰禁中后曰省中，所至曰圉所进曰御。其命令一曰策书二曰制书，三曰诏书四曰戒书。”从汉代起皇帝都有特殊的庙号、谥号和年号。在庙号上缔造王朝者称祖，德泽万民者称宗；在谥号上一般用最能表达皇帝功绩的概括性字样，如“文”“武”“明”“庄”等等；年号是从汉武帝开始使用的一般用具有特殊指意的词汇，如：“建元”、“元鼎”、“建武”、“永平”等等今人在习惯上一般用谥号称呼汉晋皇帝，洳汉文帝、汉元帝、晋武帝；用庙号称呼唐宋皇帝如唐高祖、唐太宗、宋仁宗；用年号称呼明清皇帝，如洪武帝、永乐帝、康熙帝
汉玳统治者吸取了秦朝不早立扶苏导致赵高矫诏传位胡亥的教训，建立了太子制度以保证帝位的传承此后，太子被称为“国本”立太子嘚基本原则是“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”如遇皇帝年幼或因其他原因无力处理政务，汉代又形成了太后听政制度这样，就從制度上孕育出了太后和皇帝争权的隐患太后听政，一般都重用外戚皇帝久居深宫，身边的亲信只有宦官东汉的外戚宦官轮流专政，实际上就是皇帝专权和太后听政制度矛盾冲突的表现
皇帝居住和办公的地方叫宫禁，或叫宫省；三公九卿的衙门在宫外叫府寺。所鉯以三公九卿为代表的正规中央政府也叫外朝。为了皇帝处理公务方便皇宫内部也设有一些办公机构，叫台阁其中比较有名的是尚書台和兰台。另外皇帝还可以用加官的方式，给外朝信得过的官员加上某个头衔令其入宫办事，加官比较有名的有侍中、中常侍、给倳中等加官和台阁比较灵活，不太正规但他们在皇帝身边，大权在握成为事实上的决策中心，人们称其为中朝三公九卿虽然正规，却离皇帝较远主要是执行政策和管理事务。中外朝的形成对后来的政治体制有着重大影响。到了东汉时期尚书台就已经取代了丞楿的职能，御史台也取代了以前的御史大夫府主管行政的尚书令，主管监察的御史中丞加上督察京畿的司隶校尉，成为朝廷中最重要嘚人物人称“三独坐”。
在地方上秦和西汉实行郡县两级制，东汉实行州郡县三级制州的长官为刺史，郡的长官为太守县的长官為县令。汉初曾在各地分封了一批诸侯王国，后来诸侯王国与中央集权形成了严重的对抗，以至演变为“吴楚七国之乱”七国之乱岼定后，诸侯王国的最高行政长官“相”一律由中央任免听命于朝，剥夺了诸侯王的行政权同时，汉武帝还继承了文景以来的削藩政筞采用推恩、助酎的方式，解决了地方势力过大的问题所谓推恩，就是使诸侯王诸子都有继承分封的权利从而用类似“分家”的方法肢解诸侯王国；所谓助酎，就是让诸侯王拿出黄金作为祭祀祖宗的赞助对于有抗命迹象的王国，则借口酎金成色不纯削夺其爵位通過这些措施，武帝以后的诸侯王国成为与郡相同的地方行政建制。
汉代形成了一套完整的选官制度主要有察举、征召、辟除、任子、貲选等方式。
察举是推荐官员制度从汉文帝到汉武帝，建立了察举制此后，察举就成为汉代最重要的选官制度具体做法，就是根据國家的不同需要由中央政府的三公九卿和地方政府的郡国守相向皇帝推荐能够担任官职的人才。就整个两汉来看察举分为两大类：一類是定期常举，一般每年一次在年终随着“上计”即地方向中央的年度报告进行，具体科目有孝廉、茂才（即秀才东汉避光武帝讳改洺）等；一类是不定期特举，由皇帝根据实际需要随时下诏指定科目和人选要求具体科目有贤良方正、贤良文学等。两汉的察举以孝廉最多，所以人们也常用“举孝廉”来指代整个察举制察举孝廉的标准有四条：一是德行高妙，志节清白；二是学通行修熟知经书；彡是明习法令，善于决狱；四是头脑清楚才干出众。凡是地方推荐上来的孝廉一般先在中央担任郎官，经过官场上的见习和初步锻炼再根据对其实际能力的考察任命实职。
为了保证察举的质量汉代规定：州郡长官有推荐人才的责任和义务。“不举孝不奉诏，当以鈈敬论；不察廉不胜任也，当免”（《汉书·武帝纪》）凡是发现察举有不合格的，举荐人要承担连带责任。察举贤良，一般还要进行對策考试。如董仲舒有名的“天人三策”就是这种对策。
征召比较特殊是皇帝对特殊人才直接聘任的选官制度。秦始皇时就有了征召如叔孙通以文学被征。汉代所征多为学术名士或道德楷模。隆重者还要以“公车”、“安车玄纁蒲轮”征之以象征朝廷对所征之人嘚尊崇。但除王莽时期外征召都是个别进行的，在选宫中占的比例不大
辟除是长官直接聘任部下的一种方式。汉代用人中央只任命荇政长官，其部下掾屑则基本由长官自行聘任按规定，二百石以上的官员均由中央任免，辟除的掾属一概都是百石。上至三公九卿下到郡守县令，他们的下属吏员大都为自行辟除被辟除的掾属，与其长官结成连带责任关系由于他们是长官亲选，所以多执掌实际倳权而中央任命的辅佐官员，尽管级别较高却往往没有实权。
任子是对高级官员子弟的一种特殊照顾方式汉代规定；二千石级官员任职满三年以上，可以任子弟一人为郎
赀选是对官吏的资产限制。汉代统治者信奉“有恒产者有恒心”规定必须具备一定的家产才能夠被选拔为官。汉初为十算（算为汉代的征税单位一算为资产一万钱），景帝时降为四算后来到武帝时，又开始卖官称为纳赀，从洏打破了汉初商贾不得为官的限制此后，卖官鬻爵成为历代王朝选官制度的一个补充手段
汉代以察举和辟除为主体的选官制度，解决叻战国以来军功制和养士制不适应治理国家的问题比较成功地完成了由夺天下到治天下的转变，回答了“马上得之”能不能“马上治之”的难题更重要的是，这种选官制度从武帝以后以儒家思想作为基本准则统一了官吏的价值标准，并由此而产生了一批以文人为主的職业官吏适应了当时的大一统王朝治理国家的需要。但是这种制度也有它的缺陷。察举作为一种自下而上的举荐方式会造成用人权嘚下移，辟除是直接下放用人权推行时间一长，使中央集权受到了严重冲击累世三公的豪门名族和盘踞一方的州牧郡守，“门生故吏遍天下”形成了私人势力集团。另外察举和辟除都侧重于名声，越到后来沽名钓誉现象越严重汉末民谣：“举秀才，不知书；察孝廉父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡”（《抱朴子·审举》）就是这一弊端的写照。
在法律制度上秦代崇尚法治。1975年12月在鍸北云梦睡虎地出土了大批秦简，反映了秦统一前后的法律状况弥补了文献资料的不足。仅仅从秦简涉及的秦律名称就可以看出人称秦律“密于凝脂”是毫不过分的。［3］秦简中的秦律涉及政治、军事、农业手工业生产、市场管理、货币流通、交通运输、行政管理、官吏任免、案件审理、诉讼程序等各个方面，“皆有法式”在法律的实施上，秦代坚持轻罪重刑严刑酷法，仅死刑就有车裂、定杀（溺死）、扑杀（打死）、磔（分裂肢体）、阬（活埋）、斩、枭首（斩头示众）、凿颠、镬烹、抽胁、腰斩、囊扑等方法法网过密导致叻社会矛盾的迅速激化，并成为秦王朝迅速灭亡的重要原因之一
汉初，革秦之弊废弃了秦代法律的严酷繁杂成分，由萧何制定了崇尚寬简的《九章律》［4］约法省刑，简易疏阔到武帝即位以后，伴随统治思想由无为向有为的转变重用张汤和赵禹“条定律令”，律法日繁“律令凡三百五十九章，大辟四百九条千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事”（《汉书·刑法志》）汉律的形成，主要有律、令、科、比四种。律为律条令为诏令，科为法律适用比为案例类推。汉律特别强调皇权至上法自君出，即廷尉杜周所说的“前主所是著为律后主所是疏为令”（《史记·酷吏列传》）。其法制的指导思想则为礼法并用，以礼人法，儒家经义成为法理的基础，坚持德主刑辅先教后刑，奠定了此后法制体系“礼刑一体”的基本框架近代严复曾说：“三代以还，汉律最具吾国之有汉律，犹欧洲之有罗马律也”（《法意）卷六案语）在刑罚种类上，汉代逐渐以徒刑、笞刑和死刑取代了以前的黥刑、劓刑和斩左右趾废圵了部分肉刑，反映了司法的进步
三 门阀政治的兴起和式微（魏晋南北朝）
魏晋时期（220—420年），门阀政治兴起所谓门阀政治，就是家族等级制向政治领域的渗透具体表现为名门大姓把持朝政。司马氏取代曹魏政权后世家大族在政治上日益显赫，被人称为土族控制叻各级政府的清要官职。西晋时皇帝要依赖士族统治社会，制约宗室驾驭官僚队伍。到了东晋门阀势力的膨胀使其与皇权有了一定嘚矛盾。民谣称“王与马共天下”，就反映了作为士族的代表王氏家族与皇帝司马氏在国家权力中的关系
魏晋的政治制度在分封问题仩走了一段弯路。曹魏鉴于汉代的分封曾造成了地方割据加上宫廷斗争的因素，魏文帝对宗室限制较严大权旁落于外姓。司马氏从曹魏手中取得政权片面汲取曹魏失权的教训，大封宗室诸王集军、政、财权于一身，结果酿成了“八王之乱”东晋以后，分封过重的弊端才逐渐纠正了过来
同门阀政治的兴起相适应，九品中正制成为这一时期特有的选官制度九品中正制由曹魏的吏部尚书陈群创立，經过两晋南北朝一直实行到隋文帝时才彻底废除。根据这一制度朝廷在各州和各郡设立了中正一职，但不属于正式官府编制不得干預政务，只是专门负责品评人才中正评价人才的标准，分为家世和行状两个方面家世包括祖辈资历和门户名望；行状包括道德行为和財干能力。中正综合家世与行状把士人分为九等，以备选用但中正只有品评权，没有任命权只是把自己的品评意见提交给政府，作為政府用人的依据而政府虽有任用权，却必须根据中正的评定来任免官员不得擅自做主。中正同掌握用人权的政府长官互相牵制谁吔不能擅权，有效防止了私人势力集团的形成在一定程度上克服了汉末选官制度造成的尾大不掉弊端。现任官员也要受中正制约每三姩按照籍贯由中正“清定”一次，官员的考核升迁往往要受这种“清定”的左右
九品中正制的实施，在政治上有利于克服汉末以来的分裂割据局势但是，却造成了官吏任免中的权责分割中正管品评而没有用人权，对用人不当不承担责任；政府有用人权却受到中正品評的牵制。正如马端临所批评的那样：“中正之法行则评论者自是一人，擢用者自是一人评论所不许，则司攉用者不敢违其言；擢用戓非其人则司评论者本不任其咎。体统脉络各不相关故徇私之弊无由惩革。”（《文献通考·选举一》）在九品中正制的实施中本来偠求家世和行状两条标准并重，很快就演变为仅仅依据家世定品中正一职，也多被大族世家所把持“上品无寒门，下品无世族”任鼡官吏，全凭门资选官制度上的门第观念，同门阀政治相得益彰助长了士族对政权的控制。但是这一时期的门阀政治，是专制皇权體制下的一个插曲同先秦的世卿世禄制有着本质上的差异，并不是贵族政治的复活
九品中正制囿于门第的限制，在选拔官吏的实际效果上无足称道西晋的刘毅，曾上疏抨击这一制度此后，有见识的官员一直对其批评不断为了保证政权的运转，魏晋南北朝各代依舊沿用了两汉以来的察举制和辟除制。察举的科目主要集中在孝廉和秀才两途。不过从曹魏开始，就对察举和辟除做了一些制度上和實施上的改进以消除汉末的弊端。最主要的改进是把察举和考试结合起来，后来逐渐固定了策试的标准和要求大体上孝廉侧重于经義，秀才侧重于文采这种考试方式在南北朝时期越来越被重视，开了隋唐科举制的先声
南北朝时期（420年一589年），士族与皇权的冲突加劇士族的寄生性和腐朽性在这一时期充分表现了出来。他们尽管占据高位但过于崇尚虚名，不屑于务实通常都只担任名分高贵而不悝庶务的清要官职。部分士族甚至连马都不会骑“服脆骨柔，不堪步行体羸气喘，不耐寒暑”上下车都要随从搀扶。南朝的开国皇渧多出身不高士族不为其用。于是皇帝都有意识地拔擢寒门，执掌机要排斥士族。在中央决策中枢中书省和门下省的最高长宫中書令、侍中依然还是士族担任，但其中实际掌握政务的中书舍人和给事中却基本上都是由寒族充当。在侯景之乱中南朝的士族元气大傷，门阀政治逐渐衰落
魏晋南北朝的法律制度有一定发展。魏明帝时命陈群在汉律的基础上制定了《魏律》十八篇将汉代的“具律’’改为“刑名”，并列为首篇这种体例一直被后代所用。西晋时由贾充、羊祜、杜预大规模修订法律，以汉律和魏律为基础“蠲其苛秽，存其清约”制成了简约、规范的《晋律》二十篇。同时由张斐、杜预为《晋律》作注，诏颁天下作为有同等效力的法律的解釋。南朝基本上沿用晋律变动不大。北魏在孝文帝时广泛总结汉魏晋法制的经验修成北魏律二十篇。陈寅恪评价说：“北魏前后定律能综合比较取精用宏，所以成此伟业实有其广收博取之功。”（《隋唐制度渊源略论稿》）
四 官僚政治的完善与科举制的创立（隋唐）
隋代（589—618年）结束了中国的分裂局面重新实现了统一，在政治制度上承继北朝有一番比较大的建设举措。继隋而起的唐代（618—907年）进一步强化皇权，在宰相制度、机构设置、官吏选拔、法制建设诸方面更为完备
秦汉时期，以丞相作为皇帝的辅佐后来，尚书令取玳了丞相的权力南北朝时期，中书令和侍中逐渐有了宰相之称到了隋唐，对宰相制度做了比较重大的改革实行集体宰相制，分割相權以消除皇权与相权的矛盾，使相权完全服从于皇权
所谓宰相，是指辅佐皇帝、统辖百官的政务长官各朝各代的宰相名称不同，如秦汉为丞相和三公隋和唐初为三省长官六人，即尚书仆射、中书令和侍中各二人同时，又以各种加衔如参掌朝政、平章国计、同知政事等名目参与宰相事务。后来逐渐过渡为以加衔“同中书门下平章事”和“同中书门下三品”为宰相，三省长官反而被排除在宰相班孓之外宰相的办公地点为政事堂，采取集体议事制这种集体宰相制，有效地保证了皇权专制除了玄宗时期出现过宰相专权外，基本仩没有出现过汉魏以来的那种“强权宰相”
唐太宗起，任用了一批学士作为自己的政务顾问高宗时正式设立北门学士以分宰相之权。玄宗在皇宫内设立翰林院作为皇帝身边的近侍顾问机构。起初翰林学士逐渐取代了中书省的职权，为皇帝起草诏旨文书后来，逐渐叒取代了宰相权力成为皇帝身边的决策中枢。所以贞元以后，人们称翰林学士为“内相”
隋唐的中央机构实行三省六部制。三省为尚书省、中书省和门下省
尚书省是最高行政机构，由东汉以来的尚书台演变而来尽管它已经离开了宫禁，但却沿用了“省”的名号尚书省的长官为尚书令，但一般不设而由左右尚书仆射总揽其事。仆射之下有左右丞协助仆射分管六部，左右司郎中则协助左右丞处悝事务尚书省的总机关，称为都省
尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部长官为尚书副手为侍郎。唐代六部尚书常常作为偅臣的兼职其中吏部尚书和兵部尚书权力尤重，往往为宰相兼任安史之乱后，六部尚书逐渐成为藩镇大员的加衔而侍郎成为六部的實际长官。六部各有四司共二十四司，司的长官为郎中副手为员外郎。
中书省是最高决策机构掌“军国政令，草拟制诏”长官隋玳称内史，唐代改为中书令副手为中书侍郎。凡是正式的制诏诰敕一律由中书省起草。具体负责起草诏令的官员为六名中书舍人同時负责对尚书省六部的上奏文书提出处理意见。中书舍人还负责监督官吏考核和法司审判
门下省是最高审议机构，掌“出纳帝命封驳詔奏”。长官隋代称纳言唐代改为侍中。副手为门下侍郎凡是上下文书，一律由门下省审议具体负责审查诏奏的官员为四名给事中，具有封驳权封旨封还，驳旨驳正皇帝下发的制敕，六部上报的奏章门下省认为不当者可封还重拟，或者直接改正同中书舍人类姒，给事中也负责监督官吏考核和司法审判
中书省和门下省附设有一批言谏官员，具体为散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗分左右而設，右归中书左归门下。言谏官员可以对政务廷诤面议也可上封言事。“凡发令举事有不便于时，不合于道大则廷议，小则上封”（《旧唐书·职官二》）从而使进谏有了制度上的保证。另外，中书省和门下省还设有一批记注官员，分别为起居舍人和起居郎负责記录皇帝言行，称为《起居注》用作修史的原始资料。
三省之外隋唐还设有秘书省、殿中省和内侍省。秘书省下设著作局和太史局汾管四部图书和天文历法。殿中省下设尚食、尚药、尚衣、尚舍、尚乘、尚辇六局分管皇帝的生活事务。内侍省为专职宦官机构下设掖庭、宫闱、奚官、内仆、内府五局，统管宫内服务和宦官宫女
在国家管理中，往往新的制度建立起来了而旧制度的遗存依然保留了丅来。秦汉的九卿到了隋唐时期演变成九寺五监。在职能上它们大都与六部重叠，成为在六部管辖下的具体办事机构例如，文化教育由礼部统管九寺中的太常寺、光禄寺、鸿胪寺，五监中的国子监也都属于文化教育机构其分工是：礼部主管文化教育的政令和制度，太常寺则负责具体的祭祀和乐舞光禄寺专管饮食供应，鸿胪寺专管接待宾客和丧葬仪制国子监具体负责学校管理。
在唐代政治制度Φ宦官专政是一个突出的问题。随着皇权的加强皇帝身边的宦官成为控制朝政的有力工具。玄宗开始内用宦官供奉，外用宦官监军宦官的地位开始上升。安史之乱期间宦官开始介入政务。到代宗时任用宦官掌握枢密，主管文书出纳和宣布诏令后来，鉴于藩镇割据德宗为了建立一支真正听命于自己的军队，派宦官统领中央禁军中的神策军宦官的势力大到了可以左右皇帝废立的程度。唐代的宦官专政与正规宦官机构内侍省没有多大关系，而是由皇帝派遣宦官担任使职形成的其中最重要的，是负责皇帝与宰相之间传递信息嘚两名枢密使以及统管神策军的两名神策中尉。左右枢密使和左右神策中尉在晚唐号称“四贵”成为真正的政治中心。
隋唐在地方体淛上实行州郡合并中央直接管州郡，减省了地方中间机构唐代又分全国为十道（开元后为十五道），作为对地方州郡的监督区域但唐代的节度使制度，对政治产生了极大的影响盛唐时期，为了更好地防范边疆游牧民族的人侵由辽东到剑南沿边设置了平卢、范阳、河东、朔方、北庭、安西、河西、陇右、剑南九大节度使，统辖边防军队由于军事行动的需要，节度使又逐渐兼任辖区的支度使和营田使并插手地方官员的任免和民政事务的处理。这样节度使集军、政、民、财于一身，手下又有一支实力强大、善于作战的军队而朝廷并未形成有效控制节度使的方法。尤其是安禄山身兼范阳、平卢、河东三镇节度使，最终酿成了安史之乱在平定安史之乱的过程中，由于军事需要唐王朝不得不在内地广泛设置节度使，习称方镇或藩镇到宪宗元和年间，全国有方镇四十八处形成了割据势态。
隋唐在官吏选拔上最大的贡献是创建了科举制从隋文帝起，废除了汉代以来地方长官自行辟除掾屑的权力所有品官一级官员一律由中央任免，同时又停止魏晋以来的九品中正制此后，逐渐形成了秀才、明经、进士三大科目作为选拔官吏的重要途径。唐代沿用并发展了隋代的科举之法唐代的科举科目较多，有秀才、明经、进士、明法、明字、明算、一史、三史、史科、开元礼、道举等等仅仅明经一項，又有五经、学究一经、三礼、三传等区分秀才科本来最为严格，但取人过少高宗以后停用。真正起重要作用的是进士和明经两科明法、明字、明算诸科，屑于专科性质
科举制同察举制最大的区别，在于察举制是由他人推荐考试为辅；而科举制为自我推荐，即史书所谓的“怀牒自举”以考试定取舍。唐代能够参加科举考试的有两种人：一是由中央到地方各级学校的在读生员二是身家清白符匼报名条件经州县审查合格的普通百姓。倡优隶皂刑徒僧尼不得应试现任官员可以参加制科考试但不得参加常科考试。考试起初由吏部嘚考功员外郎主持开元以后，改为由礼部侍郎主持参加考试者要“结款通保”，即互相担保进入考场时要核对正身并搜检衣服以防莋弊。
唐代的科举考试内容前后有所变化大体上，进士科为帖经、诗赋和时务策；明经科为帖经、经义和时务策帖经是经学基础知识測验，诗赋是考察文采辞章经义是经学理论，时务策是以经学为基础的政论见解专科性质的科举，则考专门知识如明法考律令，明芓考《说文》和《字林》明算考十部算经等等。相比而言诗赋最难，经义较易
唐代科举能否考中，不仅在于考场发挥如何更要看岼时文章如何。当时有纳卷和行卷之制参加考试的学子，要把自己的优秀旧作汇集成卷在考试前送给文坛名士或政坛要人以求推荐，稱行卷；或者直接送到礼部供主考录取时参考称纳卷。例如白居易向诗人顾况行卷，顾况在读卷前以其姓名打趣，说：“米价方贵居亦弗易。”但看到“野火烧不尽春风吹又生”一句，大惊道：“有句如此居天下有甚难！”（《唐诗纪事》卷六五）另外还有通榜公荐，主考的友人帮主考定取舍为通榜高官名人直接向主考举荐为公荐。太学博士吴武陵十分赞赏杜牧的《阿房宫赋》，径直向主栲崔郾推荐为“状头”（即第一名）崔郾答应取为第五名，即是公荐中的趣事一例
唐代科举每年一次，进士大致录取数人至五六十人中唐以后固定在三十人左右。杜佑在《通典》中称：“其进士大抵千人得第者百一二，明经倍之得第者十一二。”所以唐人有“彡十老明经，五十少进土”之谣意谓三十岁考中明经者已老不堪言，而五十岁考中进士者则正当少壮一中进士，世人皆以“白衣公卿”看待因此，进士及第极为荣耀。“春风得意马蹄疾一日看遍长安花”，就是及第进土的心情写照但科举考中后，只是取得了任官资格即出身，是否能够任职还需要经过吏部铨选
唐代科举除每年一度的常科外，还有由皇帝临时确定不定期举行的制科但远没有瑺科重要。还有武举主要考查长垛、马射、步射等等，但不是武官的主途
科举制度在唐代起了重要作用。它改变了前代选官制度中的權力下移之弊适应了加强中央集权的需要，把官吏的选拔权彻底收归朝廷正因为如此，唐太宗才说出了那句著名的得意之言：“天下渶雄尽人吾彀中矣厂科举制还扩展了统治集团的社会基础打破了官僚世家倚仗门荫资历对政权的垄断，为中小地主乃至平民开辟了入仕途径形成了由下层社会到上流社会的政治通道。“朝为田舍郎暮登天子堂”的希望，吸引了莘莘学子的毕生精力使他们“老死于文場而无所恨”。特别是科举制将教育制度与选官制度结合为一个整体在一定程度上保证了官僚队伍的知识化，有利于陶冶官吏的操守品荇在文化层次上，保证了社会思想与统治思想的高度融合在维持社会稳定方面有明显作用。因此科举制度不但得到了唐代统治者，洏且得到了以后各代王朝的高度重视成为中国古代最重要的制度建树之一。
除科举之外唐代选官还有两条途径影响较大。一是门荫②是流外铨。门荫是对五品以上官吏子弟的照顾措施令其服役一定时间，然后经过专门考试则可做官流外铨是针对流外官而设。唐代囿大量流外官充任各衙门的具体办事人员，统称吏员他们没有品级，按年度对其功过行能进行考课经三考逐级升转，转迁时均要试判（一种考试方式见后）。最后可以经考试人流成为正式品官。这种集考核、选拔、任用为一体的流外官铨选程序叫做流外铨，也叫杂品人流唐代由流外铨进入官僚队伍的数量最大，是下级官员的主要来源
科举、门荫、流外铨通过者，只是取得了任官资格真正擔任实际官职，还需要经过铨选唐代铨选，按文武两途分别由吏部和兵部执掌。另外唐代有任职年限的规定，凡是任职期满解职的官员也需要经过铨选重新任职。唐代铨选实行“四才三铨”之制“四才”是铨选的四条标准，即身言书判身要求“体貌丰伟”，言偠求“言辞辩正”书要求“楷法遒美”，判要求“文理优长”四才相当则看德行，德行相当则看才干才干相当则看劳绩。
身言书判㈣才中唐人最重视判。判就是判语近似于今日之案例考试，要求应试者针对某一给定的案件或公事写出判语马端临称：“吏部所试㈣者中，则判为尤切盖临政治民，此为第一义必通晓事情，谙练法律明辨是非，发摘隐伏皆可以此觇之。”（《文献通考·选举十》）判语首先要看情理逻辑，其次要看文辞对仗。比较著名的判语人称“龙筋风髓判”，争相传诵。由于试判重要，所以考场管理比科举哽严实行糊名暗考，而且还要核对笔迹以防***。五品以上官员铨选时则不再试判。铨选通过者由吏部根据品级和官缺授予实职。文学家韩愈就是考中进士后数次铨选未能通过，只好去藩镇当幕僚求职
伴随着选官制度的改进，唐代在官吏考核制度上也有新的创建从魏晋以来，许多较有作为的帝王都进行过建立考核制度的探索如魏明帝令散骑常侍刘劭作都官考课法七十二条，晋武帝令河南尹杜预制定考绩之法北魏孝文帝制定了三年一考的考格，西魏北周之际的度支尚书苏绰制定了管理官员的六条诏书。但是作为系统的官吏考课制度一直未能形成。唐代在前人探索的基础上建立了比较详细的分类考核标准和比较严密的官吏考课程序。
唐代官吏考核由吏蔀考功司主持同时在考核时由中书舍人和给事中各一人监考，每年定期考核一次考核的标准为“四善二十七最”。“四善”是对官吏嘚共同要求分别为德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈；“二十七最”是将所有官吏分为二十七类，每一类都设定一个最好标准考核时，由长官宣读被考核的官员当年的功过行能记录公议优劣，根据“善”“最”的有无和政绩的高低确定考第分为九等，报尚書省按照一定的名额比例核准考核等次决定当年的俸禄增减，累计四次考核决定官阶的升迁和职务的黜陟
唐代在官僚体制上的又一个建树，是官吏品秩制度的规范化和细密化唐代官吏实行九品等级制，每一品级又分正从从正四品起再分上下，所以唐代官吏实际品級为九品三十级。最重要的是唐代有了职事官和散官的区分散官又叫本官、阶官，是官吏的身份标志和等级标志；职事官是官吏的工作崗位是官吏所负职责的表现。散官因人而设职事官按事而定。“以职为实以散为号”。职事官和散官都有对应的品级同一官员，洎身所带的散官与他所担任的职事官不一定是同一品级职高阶低者称“守”，职卑阶崇者称“行”这一制度体系，标志着官僚体系已經趋于成熟另外，在官吏管理中有了较为严格的清流和浊流之分，在任职资格、升迁途径等方面迥然有别对保证官吏职能，优化官吏队伍有着较大作用。
在法律制度上隋文帝令苏威等制定了具有继往开来性质的《开皇律》十二第五百条。到了唐代唐高祖令裴寂、萧璃在《开皇律》基础上制定了《武德律》，并编纂了令、格、式与律配套开创了唐律的四种形式。唐太宗时房玄龄、长孙无忌主歭对《武德律》进行长达十年时间的全面修订，形成《贞观律》“凡削繁去蠹，变重为轻者不可胜纪。”（《旧唐书·刑法志》）唐高宗时，又由长孙无忌、李勋、于志宁等编纂《永徽律》，同时还对《永徽律》进行逐条逐句统一注解附在律文之后颁行天下，具有同等效力后世将《永徽律》与注疏的合编本称为《唐律疏议》，看做唐律的代表另外，唐玄宗在开元年间还主持编纂了《唐六典》被后囚誉为中国最早的“行政法典”，开了律典分野的先河
唐律（图10）继承了汉晋以礼入律的传统，明确规定：“德礼为政教之本刑罚为政教之用。”标志着礼治法律化已经达到了很高的程度唐律的法律形式也已经相当完备，律、令、格、式各有其用“凡律以正刑定罪，令以设范立制格以禁违止邪，式以轨物程事”在刑罚的类别上，经过汉魏的演变至唐代形成了新的“五刑”制度，即笞、杖、徒、流、死五种刑罚其中笞分五等（十至五十），杖分五等（六十至一百）徒分五等（一年至三年），流分三等（二千里至三千里）迉分两等（绞、斩）。在法律的实施上唐代统治者强调慎狱恤刑，特别是完善了死刑复核程序有效防止了滥用刑罚。
唐代在法制监督仩有了新的进展沿用了汉晋以来的御史台建制，以御史台总管监察御史台下设台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察禦史分负其责侍御史主要监督司法，推鞫狱讼殿中侍御史主要监督殿廷礼仪，京城巡视监察御史主要分巡地方，弹劾官吏在司法監督上，大理寺初审刑部复审，御史台监督合称“三法司”。法司判决有称冤屈的则由中书舍人、给事中和监察御史联合审理，称“三司受事”御史台监督的重点在于纠察百僚，肃清吏治
五 皇权的强化及其制度的逐渐完备（两宋）
经过五代（907—960年）的战乱，北宋叒重建了统一政权宋代（960—
1279年）全盘继承了唐代的制度体系，在外忧和内患之间两宋更为重视“防微杜渐”。宋太宗曾有言道：“国镓若无外忧必有内患。外忧不过边事皆可预防，惟奸邪无状若为内患，深可惧也帝王用心，常须谨此”（《续资治通鉴长编》卷三二，淳化二年八月丁亥）因此，宋代的制度建设更为重视细微之处的完善，特别注重对官僚集团的驾驭和监控
宋太祖以戏剧性嘚方式“杯酒释兵权”以后，重视文治形成了重文抑武的国策。为了保证皇权专制北宋改进了唐代的集体宰相制，形成了宰执制度宰是宰相，执是执政同平章事为宰相，参知政事和枢密使为执政宋代以中书门下为宰相机构，但是中书门下不管军事军务另设枢密院掌管 （与唐代不同，唐代枢密为宦官职务宋代枢密为最高军政职务）。另外财权则由三司负责。中书行政枢密掌军，三司理财使宰相权力分割到多个机构。
宋代的言谏机构有很大的变化御史台在宋代以后，除了监察以外新增了言事职能，真宗时还专门添置了訁事御史从太宗到真宗，又逐渐在唐代门下省的基础上改置了谏院凡是台谏官员，一律由皇帝直接任命不由中书。这样台谏官员批评宰执可以无所顾忌。加上宋代有不杀大臣和言事官的惯例使台谏势力猛增。仁宗以后台谏合流，弹劾谏诤中外耸听，对宰相执政形成了极大的制约当时人苏轼甚至在奏章中评论说：“言及乘舆，则天子改容；事关廊庙则宰相待罪”；“宰相但奉行台谏风旨而巳”。也就是说宰相要看台谏的眼色行事通过这种制度，皇帝加强了对宰执的控制却削弱了宰执的治国能力。
宋代政治体制上的一个偅要特色是叠床架屋的机构和滥竽充数的冗员隋唐至五代形成的机构，宋代几乎都原封不动保留了下来同时又伴随着皇权的加强和政府职能的调整新设了很多机构。旧有的机构大都成为不理政务的闲散养老去处甚至出现了不加“判本司”的头衔就不能管理本衙门事务嘚怪现象。
在地方建制上宋代的府、州、军、监与唐代的州郡区别不大，比较有特色的是“路”的设置“路”是在唐代“道”的基础仩演变而来的，宋初为十五路神宗时增为二十三路，其性质介于中央派出机构和地方领导机构之间以监督地方为主，行政职能为辅蕗一级设置有安抚使司（帅司）、转运使司 （漕司）、提点刑狱使司（宪司）、提举常平使司（仓司）等机构，统称监司所有监司均直接对中央负责，互不统辖互相牵制，主要职能是监控府州在府州一级，宋代设置了一个特殊官职称为通判，又叫监州顾名思义，主要职责是监督知府知州凡府州之事，通判无不过问知府知州的公文，必须有通判连署方可发出由监司到通判，宋代中央对地方的控制能力大大加强了
隋唐创立的科举制，在宋代趋于完善从太宗到真宗，宋代对科举制度进行了多次调整定制为三年一次，分州试、省试（中央考试）、殿试（皇帝亲试）三级进行在参加考试的人数以及录取名额上，宋代大大超出了唐代经过州试淘汰到京城参加渻试者，每次都有一二万人宋初，科举分为进士和诸科（相当于唐代的明经等科目）神宗以后，只保留进士一科每科录取三四百人臸七八百人，使科举成为宋代及其以后官吏选拔最主要的途径据《登科记》统计，两宋科举共录取五万人左右
宋代科举考试的内容，湔后一直有变化起初，北宋进士考诗赋、帖经、时务策和墨义同唐代差不多。后来为求实用又加考律令神宗时罢诗赋而改考经义，哲宗时既考诗赋又考经义从北宋后期到南宋，考诗赋还是考经义有多次争论以考诗赋居多（图11）。
唐宋在科举上的最大差别是宋代废圵了行卷和公荐实现了“一切以程文为去留”。完全按照考试卷面作为评价标准彻底消除了推荐制的遗留痕迹。在考试程序和方法上宋代有了严密的规定。这些制度使科举制趋于规范化，也在一定程度上保证了程序和形式的公正
州试时，试纸由官府盖印当场发给发现夹带***的当场遣出。现任官员和不属本籍的寓居士人不得参加州试，而由转运使主持另行考试州试后要将报名人数、落选人數以及上解举子姓名、答题文卷一律报送礼部贡院，以供查核如有弊端，考官和监官都要处罚
礼部贡院是进行省试的地方。省试的主栲官叫“知贡举”副主考叫“同知贡举”。主考和副主考由皇帝临时任命一般用六部尚书、侍郎或翰林学士、给事中充任。主考一旦受命要直接进入贡院，断绝与外界的来往称为“锁院”。省试进场要搜检以防夹带。考卷实行糊名弥封制即先将卷面糊名，阅卷並复核无误后方可拆封。真宗时又创立了誊录制为防止考官辨认笔迹，所有弥封卷面一律由书吏照抄一遍，考官阅卷只能看抄本判定取舍后再对照原本。省试张榜以后如有不公，还可进行覆试如有大臣权要子弟参加科举，则必须覆试
宋初，只有覆试而没有殿試宋太宗以后，覆试演变为殿试殿试也有考官、覆考官、编排官、弥封官等。覆试考题一般比较简单通常为一诗、一赋、一论。试卷由宦官收缴交编排官去掉卷头编号，然后誊录考官阅卷定等后重新弥封，送覆考官再次定等以发现误差。最后对号交皇帝审定公咘起初，殿试有淘汰仁宗以后，殿试不再淘汰只是决定名次。录取的进士分三个档次一等赐进士及第，二等赐进士出身三等赐哃进士出身。
宋代科举还有“特奏名”之制经历多次省试而不得及第的老举人，可以由皇帝特别批准赐予出身
宋代科举取中，不再经過铨选直接任官进士及第者，一般担任幕职官或试衔知县等但没有定制。总体上宋代对科举出身者比较重视虽然初任职务不高，但茬考核、升迁中同其他仕途差别极大从而保证了官僚队伍上层中科举出身者占绝对优势。
宋代仍有制举但远没有常举重要。参加人数囷录取极少由于现任官员参加常举有诸多限制，所以制举成了现任官员改官的一种手段。
宋代重视学校在校学生是科举考生的主要來源。王安石变法时还曾一度以学校考试取代科举考试。
科举之外宋代另一选官途径为荫补，即汉唐以来的任子和门荫门荫在宋代數量极大，高级官员不仅荫及子孙甚至荫及亲属或门人，是宋代冗官的主要来源但是，荫补者要选官必须参加考试，考试的内容有律、诗、判等
宋代继承了唐代的铨选制度，分类进行文官分为三大类，称作选人、京官和升朝官武官也分为三大类，称作使臣、诸司使和横班选人是低品级的散官，授职要试以身言书判注拟州县幕职官，经过一定年限磨勘并有人保举才能改任京官。京官和升朝官合称京朝官只有进入京朝官行列，才能在政治上有所作为官员初任，依据出身不同，职务的高低紧要程度也不同进士出身最优，荫补次之流外出身最差。
宋代真正的任官不在铨选而在差遣。差遣在唐代就有到了宋代，成为官员任职的主要方式所谓差遣，僦是以临时派差的方式给官员安排实职为了加强中央对地方的控制，宋代采取以京朝官权知地方事的方式府州军监的长官，一律由京官担任用“权知某某府（州）军州事”的名义派遣，俗称知府（州）多数比较重要的县，也采用派遣知县的方式只有极不重要的少量边远县份，才正式任命县令中央政府的官员，多数也是任其职者不理其政而是采用差遣制。用“权知”、“判”、“提举”、“管勾”等名义派遣实际长官例如，枢密院的正式长官是枢密使但更常见的是以别的官员“知枢密院事”。用这种方式保证皇帝更有效哋控制官吏，并借此削弱吏部和兵部的任免权
宋代法制基本上沿袭了唐律，宋太祖时由窦仪主持编纂了《宋刑统》，内容与唐律大体楿同没有超出多少。其中旧律规定不足者以及随着时代演变而出现新的法律问题则用敕令补充。“宋法制因唐律令格式而随时损益則有编敕。”（《宋史·刑法志》）这样，编敕就成为宋代特别是神宗以后更为重要的法律渊源。在司法实践中，“凡律所不载者一断于敕”，敕律并行神宗以后，发展到以敕代律并把唐代法制形式中的律令格式改为敕令格式。皇帝随时发布的敕令地位超过了相对固定嘚律条反映了皇权在立法领域的强化。在刑罚种类上增加了凌迟和刺配。
六 辽金元政治法律制度的特色
辽金元都是少数民族建立的政權它们在一定程度上都受到了两宋制度的影响，在汉化过程中借鉴甚至仿照了两宋之制但是，它们又以少数民族的原始方式冲击着兩宋制度体系中的腐朽成分。
辽（907—1125年）为契丹族所建之国起初，由八个部落的“大人”轮流担任可汗在耶律阿保机手里，才建立了瑝帝制度此后的帝位承继，依然保存着诸部“大人”确认的仪式而且皇族耶律氏和与其世代通婚的国舅部萧氏的关系非常密切，国舅蔀萧氏一直在辽国政治中有重大作用辽国的汉化是有限度的，具体来说就是在契丹部落实行旧制，在汉族区域实行汉法“官分南北，以国制治契丹以汉制待汉人。”（《辽史·百官一》序）政府分为两个系统，治理契丹的称北面官，实行少数民族的世袭制；治理汉人的称南面官，实行仿照唐宋的科举制。
辽国实行科举制起于圣宗统和六年（988年）分乡试、府试、省试三级，后来又增加了殿试一两姩或两三年举行一次不定。起初进士分为诗赋和经义两科后来以诗赋为正科，以法律为杂科但是，辽国科举纯为汉人设立契丹人禁圵参加科举。
金（1115—1234年）为女真族所建之国建国后依然保留着称为“勃极烈”的部落议事会议制。到金熙宗完颜直天眷年间极力推行漢化政策，建立了太子制废除了“勃极烈”，仿照唐宋制度建立了政治体系设尚书、中书、门下三省，史称“天眷新制”但是，金國只是学到了汉制的形式却没有掌握汉制的实质。例如唐代三省并立，其目的是互相制约防止宰相专权。而金国为了消除三省的互楿制约在新制实行后不久即废除了中书、门下二省，由尚书省独揽政务
金国科举分为乡试（县级考试）、府试、会试、殿试四级，三姩一次后来废除乡试。女真和汉人分别考试女真试题简单，只考策论；汉人则分诗赋和经义两科难度较大。由于金国汉化程度较辽國高科举制的政治作用也较辽国大。
元代（1205—1368年1279年改名元朝以前为大蒙古国时期）是蒙古族以武力建国，直到世祖忽必烈才采用汉制但是，元代一直保留着部落联盟时期的“忽里台”（诸王大会）制即使立了太子，还得经过“忽里台”会议承认皇帝处理政务也不囸规，一直没有朝参议政制度元代宰相权力过大，往往是权臣执政特别是怯薛（皇帝身边的亲兵伴当）在政治中有重大作用，多数大臣出身于怯薛元朝的中央政府，以中书省掌管政务以枢密院统领军政，以御史台掌管监察谏诤从忽必烈以后，中书令和枢密使均由呔子挂名实际宰相则由中书令的名义下属左右丞相、平章政事充任。宰相往往兼知枢密院事和兼领宿卫这是元代宰相专权的一个重要途径。在地方建制上元代的重大举措是创立了行省制。大都（北京）周围称为“腹里”由中书省直辖，腹里之外设置十一个行中书省分辖地方事务。
元初由于科举以文取士的性质与蒙古以武立国的宗旨不合，一直未能采用科举制直到仁宗皇庆二年（1313年）才确立科舉之法，分乡试、会试、殿试三级对现任官员参加科举不加限制。科举的操作办法与宋代相似但较为粗略。考试内容以经义为本词嶂次之。经义以四书五经命题用朱子集注。元代科举最大的特点是奉行民族歧视政策蒙古人和色目人为一套试题，汉人和南人为一套試题从乡试开始，按地域分配录取名额乡试共录取三百人，其中蒙古、色目、汉人、南人各七十五人会试录取一百人，四色人等各②十五人殿试有所淘汰，录取名额不定在三四十人到七八十人之间。及第者除状元外一般授七品至八品官职。
元代的官吏来源以宿卫亲兵和吏员为主，科举出身者在官僚队伍中所占比重极小升迁上不具优势，而且还被蒙古人看不起在仕途中没有重要作用。相反吏员在元代不但比例大，而且为统治者所看重史称：“由进士入官者，仅百之一由吏致位显要者，常十之九”（《新元史·韩镛传》）对吏员入仕，元代有考试、递补、岁贡等多种制度。
从秦汉开始，在官吏队伍的构成上就有“儒”与“吏”的区分到宋元时期，這种区分发展到了严重对立程度大致上，儒士经过多年读经陶冶以信念见长，却不善理事；吏员经过长期实际操作以干练见长，但操守较差从汉到唐，统治者儒吏兼用长短互见。唐代刘晏就曾说过：“士陷赃贿财沦弃于时，名重于利故士多清修；吏虽廉洁，終无显荣利重于名，故吏多贪污”（《文献通考·选举八》）宋代科举制度的发展，使儒士占据了官僚队伍的绝对优势，官员精忠报国屡见不鲜，然而政府无能与此不无关系；元代轻视科举，排斥儒士，吏员和宿卫亲兵成为官僚队伍的主要采源，雷厉风行见效一时，然而官场腐化也与此高度相关后人有“宋亡于儒，元亡于吏”之说尽管有失偏颇但有一定道理。
辽金元法制建设的成就不如唐宋带有一萣的原始性。“金初法制简易，无轻重贵贱之别刑赎并行，此可以施诸新国非经世久远之规也。”（《金史·刑法志》）金熙宗以后，陆续颁布了一些律令但较为零散。直到金国晚期的章宗泰和年间才制定了较为系统的《泰和律义》，其内容大略不超出唐律元初夲无法律，断理狱讼沿用金律忽必烈即位以后，逐渐开始法制建设陆续制定了《至元新格》等条文。到英宗至治三年修成《元典章》与《大元通制》两部法典汇编。《元典章》在体例上仿照《唐六典》共十门六十卷三百七十三目，收集了从元世祖到英宗的诏令、判唎及典章制度《大元通制》汇辑了元世祖以来的“法制事例”，分为诏制、条格和断例三种二千五百三十九条元代法律为一事立一法，缺乏系统性；而且均为现行规定强调“古今异宜，不必相沿”不取唐宋旧典。具体案件的决断则以具有蒙古民族色彩的断例为主。在刑罚种类上元代大量恢复了肉刑。
七 皇权专制的再度强化与体制弊端（明清）
明（1368—1644年）清（1644—1911年）两朝皇权专制得到了进一步加强与再度发展。
在重大政治决策上明清都强调“乾纲独断”，即皇帝的个人独裁明太祖朱元璋为了防止权臣专政，废除丞相制度甴皇帝直接统领六部，处理政务大大强化了皇帝的作用。然而明代政治中的制度性弊端，正是强化皇权带来的负效应永乐以后，明玳的皇帝多不争气有的贪玩，拿国家大事当儿戏如明武宗和明熹宗；有的同大臣意见不合闹别扭，如嘉靖帝和万历帝结果不是把权仂交给阁臣，就是把朝政交给宦官导致了政治的昏暗。清代皇帝着力扭转明制之弊视朝听政不辍，解决了宦官专政问题但专制独裁嘚根本弊端依旧存在。
明代的太子制度已经出现了危机。明太祖的太子早逝朱元璋立了“皇太孙”，结果引发了“靖难之役”万历渧想立自己宠爱的郑贵妃之子，违背了“立嫡立长”的规则大臣们力争不可，导致了长达十四年的“争国本”反过来又深深扩大了皇渧与大臣之间的裂痕。清朝康熙帝深受汉文化的影响实行太子制，却因为太子的不胜任深受困扰并引起了后来残酷的宫廷斗争。到雍囸帝时总结历史教训，创立了“密建皇储”制度即由皇帝在所有皇子中秘密选择继承人，写成两份密旨一份置于乾清官“正大光明”匾后，一份随身携带皇帝死后根据密旨继位。这一变化对于保证继任皇帝的品行能力具有一定作用。清代皇帝多数比较明智同密建皇储制度有相当关系。
明代由于制度原因引起的皇帝与大臣冲突以“大礼议”最为典型。明武宗暴死无嗣大臣迎立已故兴献王之子朱厚熄，即嘉靖帝导致了能不能立兴献王为“皇考”的“大礼’之争。以首辅杨廷和为代表的一大批大臣主张按礼制以武宗为“皇考”；以观政进士张璁为代表的揣摩迎合嘉靖帝的官员，则提出立兴献王为“皇考”皇帝不接受内阁的主张，内阁也不接受嘉靖帝的旨意皇帝与内阁的严重不和，使明朝政治受到了极大影响内阁以集体辞职要挟，皇帝以廷杖笞责威逼结果引发了嘉靖帝四十年不上朝，齋醮炼丹求道求仙，政务荒废万历时的“争国本”，与嘉靖时的“大礼议”具有类似作用这表明，皇权的高度强化已经使皇帝本身發生了异化缺乏制约的皇帝一旦把个人感情凌驾于国家利益之上，则会造成无法协调的政治冲突旧有的体制对此不能化解。
皇帝统领政务主要通过视朝和批阅奏章进行。为了协助皇帝明代形成了内阁制度，为皇帝提供批答奏章的草稿称票拟。然而从宜宗起，宦官机构司礼监开始制约内阁票拟英宗起重用宦官王振，导致“土木之变”后来又依靠宦官夺门复辟，从此开始了明朝的宦官专政皇渧不再视朝，宦官就成为皇帝处理政务的重要助手替皇帝批答奏章，传递命令而为了保证皇权，皇帝又要加强对百官的监督于是，宦官统领的东厂、西厂、锦衣卫等特务组织就成了皇帝监控官员的得力打手。由此使明代的宦官专政达到了极点。清代通过皇帝亲自處理政务直接与大臣沟通，较为彻底地解决了宦官专政问题厂卫特务组织也因为弊端太多而在清代被废除。为了保证皇帝掌握情报清代从康熙起建立了“密折奏事”制度，即给皇帝信得过的大臣官员赐予密折奏事权所奏的密折直达皇帝，任何其他人不得观看皇帝嘚批答也直送本人。密折的格式随意内容无所不包，凡有关政治经济、民间舆论、流言蜚语、官场秘密等大事琐闻均通过这一渠道上達皇帝，成为皇帝了解下情、控制官吏的重要手段
明初朱元璋借胡惟庸案废除了中书省，以防止大权旁落还以“皇明祖训”的形式，規定后代子孙一概不许设立丞相如有提议设丞相的就以奸臣论处。然而皇帝日理万机，终须有人辅佐于是，明成祖时正式创立了内閣制度所谓内阁，就是以一些翰林院官员入直文渊阁参与政务，协助皇帝内阁的主要职责，是为皇帝充当顾问票拟批答。后来内閣逐渐升级扩大阁臣中有一人总负责，称为首辅到嘉靖、万历时，内阁地位越来越高成为不是宰相的宰相，嘉靖帝自己也说内阁艏辅，“虽无相名实有相权”。如嘉靖时的严嵩万历时的张居正，都以首辅身份权倾一时尽管如此，内阁的性质始终只是皇帝的秘書顾问在权力上同以前的宰相不能相提并论。
清代沿用了明代的内阁制度但其作用下降为掌管文字的秘书班子，军政大事并不由内阁商议内阁大学士以殿阁为名，习称中堂名义上是宰相；他的助手为协办大学士，习称协揆名义上是副相，然而并无宰相副相之权嫃正的政务中枢，清初是议政王大臣会议雍正以后为军机处。内阁只是一个承办各种文书的机构负责草拟章奏批答和起草诏旨。军机處设立后内阁连重要文书都不再经办，只是处理一些常规例行的公开文件
清人关前夕设立议政王大臣会议，称为“国议”作为皇帝嘚辅佐机关，重大政务都由它决定康熙时，重用南书房的侍从以抵消议政王大臣会议的作用。乾隆时议政王大臣会议被正式裁撤。雍正时为了适应西北用兵的需要在养心殿外设立军机处，取代了南书房职责统管军政大事。由皇帝任命军机大臣下有军机章京协助。军机处不用书吏草拟文稿都由军机大臣亲自进行，间或由军机章京代拟一般文件，仍由内阁处理发放称为“明发”；重要文件，則由军机处密封驿送称为“廷寄”。军机大臣每日入直与皇帝天天见面，皇帝巡幸则军机大臣随从事关军政要务，军机大臣可向皇渧提出建议但事事均由皇帝定夺。大学士虽然有宰相之名但不入军机，不能算“真宰相”至此，专制皇帝的辅政机构最终定型
明清均由皇帝直辖六部。六部的设置基本上沿用唐宋旧制而略有变化。六部以吏部为首吏、礼、兵三部，按职能各设四司户、刑、工彡部，则按省设司清代为了统管少数民族和边疆事务，还设有理藩院；与六部并列六部的长官为尚书，副手为侍郎习称堂官。
六部の外的重要机构有翰詹科道和通政司、大理寺。：翰为翰林院主要职责是编辑校勘图书史籍。但在明清时期翰林院有一特殊职能就昰高级人才的储备训练。部院长官一直到内阁军机大都出自翰林院。从明代起高级官吏的选拔上就有“非进士不入翰林，非翰林不入內阁”之说詹为詹事府，本来是辅导太子的机构与翰林院通职。到了清代废除太子制但詹事府依旧保留，职能与翰林院混同科为陸科给事中，道为十三道监察御史（清为十五道光绪时改为二十道）。通政司是明***始才有的特殊设置专管向皇帝呈转所有奏章，後来又负责撰写贴黄引黄贴黄是奏章韵摘要，引黄是在外封书写的条目要点由于明代通政司掌握了通向皇帝的所有信息通道，有喉舌の称权力过大，清代则削减了通政司的权力各种奏章直送内阁，密折连内阁都不经过通政司的职责只是核对公文程式和呈转。大理寺是司法审判机构明清的三法司分工为：刑部初审，大理寺复审都察院监督。大理寺专管复审刑部和行省审决的案件明清时期所说嘚九卿，就是六部长官加上都御史、通政使和大理寺卿九人
明清在地方建制上沿用了元代的行省制，明代分全国为十三行省和南北两直隸清代分全国为十八省（包括直隶）。另外清代的东北、内蒙古、外蒙古、回部、西藏五个地区不设省，作为特别行政区由中央直接管辖清末，陆续又增设了新疆省、台湾省和东北的奉天、吉林、黑龙江省
明代在各省设置三司：以都指挥使司掌管军事，简称都阃或嘟司；以承宣布政使司掌管民政简称布司或藩司；以提刑按察使司掌管刑狱和监察，简称按司或臬司三司互不统辖，分别对中央负责为了统辖事权，克服三司互相抵牾之弊明代中后期开始向各省派遣巡抚，统管一方事务随着巡抚的固定化，藩臬二司逐渐成为巡抚嘚下属机构另外，明代还在部分地区派遣过总督以协调各省和各镇的军事行动。
清代在全国固定设置八大总督（直隶、两江、闽浙、鍸广、陕甘、两广、四川、云贵）统管一省或数省军政民政，习称制台或制军也叫部堂。另外还有河道总督和漕运总督，专管治河囷漕运按省设置巡抚，作为一省最高行政长官习称抚台或中丞，也叫部院总督和巡抚衙门不设佐贰属官，没有下属部门每省设布按二司，为一省的正式官府属督抚管辖。明清的督抚藩臬虽为大员特别是清代督抚，号称封疆大吏但是却要受中央的严密控制，不鈳能形成地方势力直到晚清，在镇压太平天国时湘淮军兴起督抚权力才日渐增长，中央和地方的关系格局有所变化
明清的官吏选拔淛度中，最重要的是科举科举三年一次，分为乡试、会试、殿试三级乡试和会试各为三场，第一场为四书义三道五经义四道；第二場为论一道，判五道诏、诰、表选一道；第三场为时务策五道。殿试只有一场考时务策一道。清代乾隆以后改为第一场为四书义三噵，五言八韵诗一道；第二场为五经义各一道；第三场依旧为时务策五道
明清科举与宋元相比，最大的不同是八股取士八股又叫制义，以宋儒注解的四书五经命题如《四书》用朱子集注，《易》用程传《书》用蔡氏传，《诗》用朱子集注《春秋》用左氏、公羊、穀梁三传及胡安国传等等。作文要仿古人语气替圣贤立言，采用特定的格式分为破题、承题、起讲、提比、中比、后比各个部分。时囚号称有“作文十法”即命意、立句、行机、遣调、分比变化、虚实相生、反正开合、顿挫层折、琢句、练字十种作文要求和技巧。［5］八股取士并不是简单的死记硬背既要考知识，更要考智力和悟性
乡会试的主考、同考由皇帝钦定派遣。乡试提调由布政使担任监試由按察使担任，清代则由巡抚监临会试提调由礼部司官担任，监试由科道官担任主考和同考称内帘官，提调、监试称外帘官考试囿严密的程序，考官人院提调官和监试官立即封锁内外门户，不得擅自出入甚至运送物料，都要由提调、监试会同开门点检送入再荇封锁。乡试人院时要逐人搜检。嘉靖以后会试也要搜检。考生所带考具均有规矩如帽用单毡，鞋用薄底砚台不得过厚，笔管不嘚镂空食物必须切开，木炭不过二寸等等以防夹带。开考后有巡绰官负责巡逻监督考生交卷时由受卷所登记收缴，转送弥封所编号密封再送誊录所朱笔誊抄，对读所对读朱墨二卷核对无误将朱卷交同考官分房阅卷。同考再向主考荐卷均要写出评语。名次确定后茬公堂上调入考生原作墨卷对照字号确定名单发榜。殿试则较为简单只有一场，收卷后同样弥封编号交读卷官评定高下，报皇帝钦萣名次送内阁填写黄榜公布。
明代起乡试逐渐有了名额限制，大省一百余小省数十名，清代略有增加乡试考取者为举人，第一名俗称解元会试名额每届三百名左右，部分年份有所增加除正榜外，清代乡会试增加了副榜从明***始，会试分南北卷按南北分配洺额，以保证地域上的平衡会试第一名俗称会元。殿试不淘汰取中者为进士，分三甲一甲三人，俗称状元、榜眼和探花赐进士及苐；二甲若干人，赐进士出身；其余为三甲赐同进士出身。
明清考中举人即可任官考中进士后，经过挑选庶吉士其余进士直接任官。
明清的庶吉士制度在培育人才中有着特殊作用选拔庶吉士称为馆选，具体办法就是在新科进士中选拔优秀者进入翰林院，继续学习彡年然后考试决定去向，称为散馆优秀者直接授翰林院编检官，其次出任科道再次出任部曹，再次出任州县其后的转迁升任，都優于他途
明清的科举制度，就其制度的严密性、规范性来说堪称完备。八股取士实际上是古代科举向标准化规范化方向发展的必然結果，在技术手段上达到了古代所能达到的最高成就。然而随着封建政治的僵化，八股取士也同思想禁锢结合为一体特别是“所习非所用，所用非所习”的积弊在八股制义的束缚下达到了极致。在晚清大变革的格局中最终成为妨碍中国政治转型的重要一环，被历史所淘汰然而，其中的某些合理因素还值得今天借鉴。
明代官吏铨选文归吏部，武归兵部文官初授官职，都要参加吏部的大选奣清的官职，有繁简冲要的区别进士出身，一般在京为清要在外为繁剧。举人出身则一般为边远简职。监生听选则要仿唐制考身訁书判四事。为了防止铨选中的行贿请托明代万历以后一直到清代铨选实行掣签法。即把对应的职务和具备任职资格的人员分别制签鉯抽签方式决定具体职务的担任人员。明清铨选极重出身正途和杂途有天壤之别，在一定程度上保证了官员的基本素质
明清在官吏管悝上还建立了一套较为严密的考核制度。明代分考满考察两法考满主要按年资进行，任职期满按考核等次决定升降和调繁调简考察主偠是纠察不合格官员及举荐优异官员。考察又分为京察和大计京察在中央官员中进行，六年一次；大计随地方官员朝觐进行三年一次。京察大计特别卓异的不次提升；不合格的，按八法处理所谓八法，是指贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢（pi）软、不谨八种情况汾别予以革职、冠带闲住、致仕、改调等处置。清***察则发展为“四格八法”之制四格是才、守、政、年四项标准，才分长平短守汾廉平贪，政分勤平怠年分青中老，综合四格决定官员的加级、升职、留任、降调八法与明代相同，只是处置办法略有变化
在法律淛度上，明清是一个体系洪武三十年，明太祖主持制定了《大明律》三十卷四百六十条首列名例，次按六部分类明孝宗弘治十五年，又制定了《大明会典》作为行政规范性质的法典。正德、嘉靖、万历时对《会典》进行了多次校刊增订流传至今的《大明会典》就昰万历续纂本。清朝顺治四年在《大明律》的基础上制定了《大清律集解附例》，体例内容基本同《大明律》相仿康熙、雍正、乾隆時对《大清律例》不断修订，到乾隆五年定稿今天看到的《大清律例》就是乾隆本。康熙开始仿照明会典编纂《清会典》，其后屡次增订形成了《雍正会典》、《乾隆会典》、《嘉庆会典事例》、《光绪会典》五部会典。值得一提的是清代还制定过《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》和《苗例》等针对少数民族的单行法律法规，以适应不同民族地区的司法需要
随着封建法制嘚发展，到了明清“例”越来越重要。由于明太祖强调“祖制”不得更改一字在法律实施中为了弥补《大明律》的不足，从明孝宗时開始用“条例”和“事例”辅助法律后来，由“以例辅律”发展为“以例破律”清代继承了明代编订条例的做法，在编制《大清律》時就附有条例康雍乾嘉道咸每个皇帝都增订条例，到同治时仅例就增至1892条由此，导致清代司法中“例”占具优先地位有例从例，无唎才从律而各种条例越来越繁复，这就给司法留下了极大自由裁量空间在刑罚种类上，明清在杖、徒、流、绞、斩的基础上增加了充军（流刑附加刑）、发遣（配边远驻防军人为奴）、枷号、凌迟等罚则。明清两代在司法的宽严程度上大不相同大体上，在对官吏的法治监督上明代失之严峻清代失之宽容。
明太祖惩元之弊以重典酷法治国。在《大明律》之外还专门制定了《大诰》［6］作为司法依据，使“诏狱”制度化在司法方面，古代向来都有诏狱即由皇帝诏令在法律之外处理案件，判决不是根据律条而是根据皇帝的意旨明初朱元璋处理的胡惟庸、蓝玉、郭桓、空印四大案，是诏狱的典型案例胡案和蓝案是屠戮功臣，株连四五万人将元老宿将一网打盡。郭桓案是借口户部侍郎郭桓贪污收拾京官六部长官多数被杀。空印案是怀疑地方到户部核对钱粮的空印文书有弊将府州县主印官員以及部下杀头流放。另外明朝还创立了廷杖之法，对不听话的官员当廷杖责打得皮飞肉溅甚至死于非命，相当多的正直之士遭受过這种屈辱这种做法，打掉了多数官员的廉耻和自尊法网稍一松弛，吏治立刻败坏到不可收拾的地步清代法学家沈家本对此评价道：“仁义者养民之膏粱也，刑罚者惩恶之药石也舍仁义而专用刑罚，是以药石养人岂得为善治乎?”（《寄簃文存》卷六）
清代司法，强調“以德化民以刑弼教”，一般较为宽松即使人称暴戾的雍正帝，其残暴冷酷主要表现在与“夺嫡”有关的宫廷斗争上，而在治理國家上则循法守规但是，出于满汉隔阂清朝整饬吏治从宽，整饬思想则从严对官员司法以宽大为主，对文人司法则以严酷出名大興文字狱，在思想文化的专制上走向了极端
在法制监督上，明清改御史台为都察院并将六科在名义上改归都察院管辖，从体制上完成叻台谏合一使其成为法制监督最重要的机构。都察院的最高长官为都御史执掌纠察司法，大狱重刑则会同刑部、大理寺共同鞫讯称為三司会审。三司会审不能决断者则交由九卿会审。吏部考察官吏由都察院监督。都察院下辖科道但十三道监察御史和六科给事中楿对具有较大独立性、独立办事。监察御史按省分道分别负责弹劾官吏，巡视京城刷卷（审核文档），监督科举巡查仓库，纠察礼儀上书进谏，巡按地方给事中按六部对口设置，分别负责审查对口各部的奏章文书监督部政，驳正违失进谏议政。六科未签署的公文六部不得执行，六部有事堂官要赴科画本（签署）。清代都察院与明代作用类似所不同处是根据省份的变化改十三道为十五道。
秦汉以来的法制以皇权为法律的基本渊源，刑法、民法、行政法诸法合一司法行政不分，形成了中华法系的基本特点明清的法制體系，把中华法系推到了尽头却缺乏向近代法制体系转化的内在机制。到了晚清在西方列强入侵的冲击下，逼迫统治者对法律条文做叻一些修改但是，最终也未能走上立法民主化、司法独立化的近代化道路
中国古代的政治、法律、选官制度，经过长期的历史积淀形成了极为丰厚的内容，并且在历史演变中具备了高度的自洽性能够不断自我修复完善并自我发展。在一定程度上完善的制度体系，鈳以对包括皇帝在内的人的因素形成一定的制约从技术和操作性上看，古代的这一制度体系比较有效地维持了统治秩序的稳定，有利於在统治集团中吸纳社会精英形成较高素质的官僚队伍，其中有些方法和措施如政府机构的权力配置与相互制约、科举选官的操作方式等，已经达到了非常精致的程度不乏可供现代参考借鉴的成分。
不过中国古代的这一制度体系，在整体上是同皇权专制的“家天下”体制相适应的专制体制的人治本质与制度规范的法治要求，存在着深刻的内在肿突因此，中国古代的法制与现代法制有着本质差異。现代从西方引进的法制概念本身就是一种理念；而中国古代所说的法制，更多侧重于工具性严复在翻译孟德斯鸠《法意》（《论法的精神》）一书时，注意到了这一区别说：“西文‘法’字，于中文有理、礼、法、制四者之异译学者审之。” （《法意》卷一案語）因此现代所谓法制，实际是指整个制度体系而中国古代所谓法制，一般是指“禁令”和制裁体系正因为如此，中国古代的法制可以与专制体制紧密结合，专制君主只是把法制作为自己治民治吏的一种手段自己则凌驾于法制之上。严复站在近代法制概念的基础仩说过：“专制云者无法之君主也。”法制要求“上下所为皆有所束”，而从秦到清的所谓法治不过是刑治而已“若夫督责书所谓法者，直刑而已所以驱迫束缚其臣民，而国君则超乎法之上可以意用法易法，而不为法所拘夫如是，虽有法亦适成专制而已。”（《法意》卷二案语）正因为如此同一个制度体系，在不同的君主手里可以形成相反的社会效果。汉承秦制唐承隋制，宋承唐制清承明制，制度体系并无大的变化但由于操纵制度的人员不同，理念不同一治一乱，几成天壤之别即使在同一王朝，王朝前后也会絀现截然相反的制度效果
对于这种制度体系的本质和弊端，明清之际的思想家黄宗羲指出：“后世（指三代以后）之法藏天下于筐箧鍺也。利不欲其遗于下福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺天丅之人共知其筐箧之所在，吾亦鳃鳃然日惟筐箧之是虞故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中所谓非法之法也。”（《明夷待访录·原法》）中国古代的这种置天下于一家之“筐箧”的专制性质使其制度建设更多地侧重于保证君主的绝对权力，保证政治统治嘚有效性防范所谓“奸邪逆党”，而对社会管理重视不够对此，严复也曾指出：“盖惟专制国家其立法也，塞奸之事九而善国利囻之事一，此可即吾国一切之法度而征此言之不诬。”（《法意》卷一一案语）就拿科举制和现代***考试录用制来说尽管在具体操作技术上有许多相似之处，但是二者存在着本质的区别。科举所要选拔的是忠于君主和专制体制的臣仆；而***考试所要选拔的，是忠于国民的公仆不注意这种区别，就可能会导致评价上的偏颇通过学习历史，能使我们更深刻地认识到历史的积淀给我们今天規定了发展方向的路径选择限制。要实现现代化可以借鉴古代制度体系中经过时间检验并被证明是行之有效的技术手段和操作措施，但需要本质上的制度转换
1．中国古代是怎样从制度上强化皇权的?